Материалы сайта
Это интересно
Диссертация Бабурина
Глава III. Территориальный фактор во внутренних функциях государства ( 9. Регулирование территориальных вопросов в унитарном государстве 9.1. Территориальное деление унитарного государства С ВЫЖИВАНИЕМ В БОРЬБЕ С ДРУГИМИ ГОСУДАРСТВАМИ СВяЗАНО ВО МНОГОМ И ВНУТРЕННЕЕ РАЗВИТИЕ ЛЮБОГО ГОСУДАРСТВА. НЕПРЕМЕННЫМ УСЛОВИЕМ ВЫЖИВАНИя яВЛяЕТСя ТЕРРИТОРИАЛЬНАя ЦЕЛОСТНОСТЬ. Большинство конституций специально оговаривают единство и неделимость государств (ст.5 Конституции Италии 1948 г., ст.1 Конституции Франции 1958 г. в редакции Закона 1995 г., ст.1 Конституции Алжира 1976 г., ст.9 Конституции Ирана 1979 г.), либо их единство и территориальную целостность (Преамбула Конституционного акта Канады 1867 г., Преамбула и ст.4 Конституции Российской Федерации 1993 г.). Отношения в унитарном государстве между его составными частями (регионами) или между государством и его частью можно рассмотреть на примере нескольких стран. Территориальный аспект внутригосударственного регулирования выступает в унитарном государстве в форме прежде всего пространственного действия законов, а также функционирования органов государства в пространстве этого государства. Это ярко подтверждают правовые нормы унитарных государств, исторически формировавшихся через слияние суверенных субъектов межгосударственных отношений. К их числу относится, например, акт о соединении Великобритании с Шотландией 1707 г. О территориальном пространстве здесь речь идет неоднократно. В частности, при регулировании вопросов престолонаследия в Соединенном королевстве (“оба королевства Англии и Шотландии в первый день мая тысяча семьсот седьмого года и навсегда после этого будут соединены в одно королевство под наименованием Великобритании...” (ст.I) и “престол Соединенного королевства Великобритании и доминионов переходит после смерти королевы Анны, в случае отсутствия у нее потомства, к принцессе Софии...” (ст.II)). Это дополняется при определении порядка и пространства действия законов: “законы, относящиеся к регулированию торговли, пошлин и тех акцизов, которые в силу настоящего договора подлежат применению в Шотландии, должны быть в Шотландии, начиная и после соединения, те же самые, как и в Англии...”, а равно “законы, относящиеся к публичным правам, политике и гражданскому управлению, могут быть установлены одни и те же во всем Соединенном королевстве...” (ст. XVIII); “все законы и статуты в королевстве в той мере, в какой они противоречат или являются несовместимыми с условиями настоящих статей или с условием какой-либо из них, со времени соединения и после него прекращают действовать, теряют юридическую силу...” (ст.XXV). Даже установление протестантской религии и пресвитерианского церковного управления происходит “в пределах королевства Шотландии” (Преамбула, ст.II, раздел II Акта). В Алжире административно-территориальное деление включает коммуны как первичный уровень территориальной организации и вилайи как публичный территориальный коллектив, наделенный правами юридического лица и финансовой автономией, и как административную область государства. Вилайя (провинция) создается законом. Ее наименование и административный центр устанавливаются декретом. Любое упразднение вилайи производится с соблюдением тех же условий (ст.2 Конституции). Между 48 вилайями распределены все коммуны. Территория каждой вилайи подразделяется на даиры. Даира является административным округом, территориальные границы которого устанавливаются, изменяются или упраздняются законом (ст.166 Конституции в ред. Закона № 81- 02 от 14 февраля 1981 г.). Монголия (территория 1.566 тыс. кв.км) в административном отношении делится на 21 аймак, аймаки - на сомоны, сомоны - на баги. Лишь столица государства делится на округа, а те, в свою очередь, на хороны. Если Конституция Италии закрепляет территориальное устройство государства в специальном разделе V (“Области, провинции и коммуны”), то, например, Конституция другого унитарного государства — Исламской Республики Иран — упоминает различные административно-территориальные уровни власти лишь тогда, когда говорит о работе поселковых, уездных, городских, областных или провинциальных советов (ст.100), об образовании и компетенции Высшего совета провинций, состоящего из депутатов провинциальных советов (ст.101—102), и об обязанности губернаторов провинций, городов, уездов и других местных правителей, назначаемых правительством, соблюдать решения советов, принятые в пределах их компетенции (ст.103). Взаимоотношения внутри унитарного государства по вопросу территориального деления могут быть различными в зависимости от наличия или отсутствия административных автономий в нем. Этнический фактор, влияя на формирование национальной системы территориальных единиц, привел к тому, что даже в унитарном Китае при 94% собственно китайского населения (ханьжэнь) территория государства делится на 22 провинции, 5 автономных районов и 3 города центрального подчинения. Имея в виду территориальный аспект, Свод законов Российской империи (ст.48) устанавливал, что законы в Империи действуют или единообразно в общей их силе или с местными в некоторых частях изменениями. Пространство сих изменений, место, где они допускались, и связь их с законами общими определялись в особенных законах, учреждениях и уставах[1]. 9.2. Осуществление внутренних функций унитарного государства ПРИ ОПРЕДЕЛЕНИИ РОЛИ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ФАКТОРА В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ВНУТРЕННИХ ФУНКЦИЙ ГОСУДАРСТВА НЕОБХОДИМО, КАК ВСЕГДА, ПРЕЖДЕ ОПРЕДЕЛИТЬСя В ПОНяТИяХ И ПОДХОДАХ. ИМЕННО В ФУНКЦИяХ ВЫРАЖАЕТСя, КАК ИЗВЕСТНО, СОЦИАЛЬНОЕ НАЗНАчЕНИЕ ЛЮБОГО ГОСУДАРСТВА[2]. Внутренние функции государства формируются конкретно-исторически. Характеризуя древнюю Азию, К.Маркс указывал три отрасли управления (функции государства): “финансовое ведомство, или ведомство по ограблению своего собственного народа, военное ведомство или ведомство по ограблению других народов, и, наконец, ведомство общественных работ... элементарная необходимость экономного и совместного использования воды... на Востоке, — где цивилизация была на слишком низком уровне и где размеры территории слишком обширны... — повелительно требовала вмешательства централизующей власти правительства. Отсюда та экономическая функция, которую вынуждены были выполнять все азиатские правительства, а именно функция организации общественных работ”[3] . Независимо от того, будем ли мы рассматривать функции государства как предметно-политическую характеристику его деятельности[4] или традиционно как основные направления деятельности государства[5], на их изменение влияют как перемены экономических и политических условий внутри страны, так и международная ситуация. Внутренние функции государства определяются характером внутренних потребностей соответствующего общества и территорией государства. К внутренним функциям любого государства относятся: — обеспечение защиты существующего государственного строя, в том числе подавление социально-классового сопротивления или протеста; — хозяйственно-организаторская, включая регулирование экономических отношений; — финансовая, в том числе эмиссия денежных знаков; — налоговая; — обеспечение социальных гарантий для населения; — охрана общественного порядка; — сохранение и обогащение культуры; — стимулирование научно-технического прогресса; — информационное обеспечение общества; — воспитание подрастающего поколения[6]. Одни функции государства могут выполняться всеми государственными органами в совокупности, другие — отдельными звеньями государственного механизма. Но при этом любая из функций распространяется на всю территорию государства, иногда существенно преломляясь через особенности правового режима отдельных частей этой территории. В.И.Ленин совершенно справедливо отмечал, что “сущность Советской власти, как и самая сущность перехода от капиталистического общества к социалистическому, состоит в том, что политические задачи занимают подчиненное место по отношению к задачам экономическим”[7]. К сожалению, на деле в силу классовых установок большевиков и русских традиций духовности на первом месте оказалась идеология, заведшая в кризис и экономическую, и политическую системы социализма. Не менее существенно и то, что, о каком бы аспекте разрешении территориальных проблем ни шла речь при осуществлении внутренних функций в унитарном государстве, не существует совместной компетенции - эти вопросы полностью в компетенции центральной власти. Права отдельных частей территории государства и их органов ограничиваются преимущественно решением местных дел.[8] 9.3. Порядок перераспределения территории в унитарном государстве КАТЕГОРИя “ТЕРРИТОРИя” В КОНСТИТУЦИяХ УНИТАРНЫХ ГОСУДАРСТВ ЛИБО ВООБЩЕ НЕ РАЗРАБОТАНА, ЛИБО РАЗРАБОТАНА ОчЕНЬ СЛАБО. НАПРИМЕР, ПОНяТИЕ ТЕРРИТОРИИ НЕ ИСПОЛЬЗУЕТСя В ТЕКСТЕ КОНСТИТУЦИИ ШВЕЦИИ. И ЭТО НЕСМОТРя НА ТО, чТО В ПАРАГРАФЕ 7 ГЛАВЫ “ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОя” ФОРМЫ ПРАВЛЕНИя, ПРИНяТОЙ РИКСДАГОМ 27 ФЕВРАЛя 1974 Г., БЫЛО ЗАФИКСИРОВАНО, чТО В ГОСУДАРСТВЕ ИМЕЮТСя ПЕРВИчНЫЕ КОММУНЫ И ЛАНДСТИНГКОММУНЫ. К ПЕРВИчНЫМ КОММУНАМ ОТНОСяТ, КАК ПРАВИЛО, ГОРОДА И СЕЛА, ЛАНДСТИНГКОММУНЫ СОСТАВЛяЮТ (ЗА МАЛЫМ ИСКЛЮчЕНИЕМ) ТЕРРИТОРИЮ ЛёНОВ (ПРОВИНЦИЙ), НО В САМОМ ТЕКСТЕ КОНСТИТУЦИИ НЕ ЗАФИКСИРОВАНО И ЭТО. ЛИШЬ В ПАРАГРАФЕ 1 ГЛАВЫ 1 КОММУНАЛЬНОГО ЗАКОНА 1977/179 БЫЛО УТОчНЕНО: “ГОСУДАРСТВО РАЗДЕЛЕНО НА КОММУНЫ И ЛАНДСТИНГКОММУНЫ. КАЖДЫЙ ИЗ ЛёНОВ СОСТАВЛяЕТ ОДНУ ЛАНДСТИНГКОММУНУ, ЕСЛИ НЕ УСТАНОВЛЕНО ИНОЕ. СПЕЦИАЛЬНЫЕ ПОСТАНОВЛЕНИя ПРИНИМАЮТСя О СОЮЗАХ КОММУН И ОБ ИЗМЕНЕНИяХ КОММУНАЛЬНОГО ДЕЛЕНИя И ДЕЛЕНИя НА ЛАНДСТИНГКОММУНЫ”. НО И В ЭТОМ ЗАКОНЕ ПОНяТИЕ “ТЕРРИТОРИя” НЕ УПОТРЕБЛяЕТСя. В отличие от Швеции внутренний режим территории относительно подробно регламентирован в законодательстве Франции и франкоговорящих государств. При этом, если в соответствии со ст.1 Конституции Французской Республики 1958 г. Республика и народы заморских территорий, которые актом свободного самоопределения приняли эту конституцию, учреждали Сообщество, основанное на равенстве и солидарности народов, входящих в его состав, то уже ст.2 конституции подтверждает, что Франция является неделимой, светской, демократической и социальной Республикой. С отменой положений о Сообществе Конституционным законом от 4 августа 1995 г. и переходом первого абзаца ст.2 на место ст.1 это положение стало звучать еще более выпукло. Проявляя заботу о защите целостности территории государства (ст.16), конституция закрепляет статус территориальных коллективов (разд. XII), к которым относит и заморские территории, регламентирует вопросы, связанные с существованием Сообщества (разд. XIII). Подражая Франции, алжирская конституция 1976 г. закрепила коммуны и вилайи в качестве территориальных коллективов (ст.36). Коммунальный кодекс 1967 г. и Кодекс вилайи 1969 г. с учетом более поздних уточнений и дополнений заложили национальный механизм регулирования вопросов внутригосударственного перераспределения территории. Изменения территориальных границ коммун, состоящие в отделении части коммунальной территории для присоединения ее к другой коммуне, производятся на основании закона. При этом если коммуна или часть ее территории присоединяется к другой коммуне, то последней передается вся совокупность прав и обязательств присоединяемой коммуны. Примечательно, что если отделяется одна или несколько частей территории одной или нескольких коммун, то каждая из них восстанавливает свои права и принимает на себя лежащие на ней обязательства (ст.3, 5, 6 Коммунального кодекса). Еще более примечательно, что вопросы установления порядка применения вышеприведенных статей и разрешения споров между коммунами по поводу границ закон отнес к полномочиям министра внутренних дел (ст.8 Коммунального кодекса). При создании межкоммунальных учреждений предлагается осуществлять это в территориальных границах, наиболее благоприятных для осуществления стоящих перед таким учреждением задач (ст.15). Отношения между вилайями как административными областями государства четко регламентированы в кодексе. Так, изменения территориальных границ вилайи, состоящие в отделении части ее территории для присоединения к другой вилайе, относятся к сфере, регулируемой законом, и производятся после получения заключения заинтересованных народных собраний (ст.4 Кодекса вилайи). Если территориальные изменения, произведенные на основании статьи 4 Кодекса вилайи, влекут присоединение к вилайе территории, на которой проживает более одной десятой ее населения, то не позднее чем через три месяца издается декрет о проведении частичных выборов. Если территориальные изменения не влекут присоединения к вилайе территории, на которой проживает более одной десятой ее населения, декретом устанавливаются новые условия представительства соответствующих территорий до проведения следующих всеобщих выборов в народное собрание вилайи. Весь объем правомочий принадлежит центральной власти, что подчеркивается предоставлением министру внутренних дел и министру финансов возможности устанавливать совместным постановлением права и обязательства заинтересованных вилай в случае, если вилайи образуются в результате слияния двух или более частей вилайи или раздела другой вилайи (ст.6 Кодекса). Во многих странах действуют правила, согласно которым любое территориальное изменение должно пройти парламентскую процедуру. В том числе и приращения территории. Ведь увеличение территории при всей своей позитивности может нести и негативные последствия: необходимость финансовых вливаний, изменение национального и демографического состава, социальные противоречия, поток переселенцев и т.п. Опыт показывает, что при относительной незначительности приращения территории возможно обойтись парламентской процедурой, при глобальных изменениях — необходимо проведение референдумов и т.п. ( 10. Регулирование территориальных вопросов в федеративном государстве 10.1. Территориальное деление федеративного государства ИЗ ВРЕМЕННЫХ ПОЛИТИчЕСКИХ И ВОЕННЫХ СОЮЗОВ ТИПА ТРИУМВИРАТОВ ЦЕЗАРя, ЛЕПИДА, КРАССА ИЛИ ЦЕЗАРя, АНТОНИя, ОКТАВИАНА, А ВПОСЛЕДСТВИИ ФРАНЦУЗСКОЙ ФРОНДЫ И ПРОчИХ ОБЪЕДИНЕНИЙ ПЕРИОДА ФЕОДАЛЬНОЙ РАЗДРОБЛЕННОСТИ РОДИЛИСЬ ВОЕННО-ФЕОДАЛЬНЫЕ КОНФЕДЕРАЦИИ. ДОПОЛНЕННЫЕ ОПЫТОМ ЛИчНЫХ ДИНАСТИчЕСКИХ УНИЙ (ГЕНРИХ ДЛя АНГЛИИ И ФРАНЦИИ, ЯГЕЛЛО В ПОЛЬШЕ И ЛИТВЕ, ГАБСБУРГИ В АВСТРО-ВЕНГРИИ) И СОВМЕЩЕНИя ПРЕСТОЛОВ ОНИ ПРИВЕЛИ В ПЕРИОД РЕФОРМАЦИИ И БУРЖУАЗНЫХ РЕВОЛЮЦИЙ К ОБРАЗОВАНИЮ КОНФЕДЕРАТИВНЫХ И ФЕДЕРАТИВНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОБРАЗОВАНИЙ (ОБЪЕДИНЕНИЕ НИДЕРЛАНДСКИХ ШТАТОВ ИЛИ ШВЕЙЦАРСКИХ КАНТОНОВ), РОЖДЕНИЮ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ АМЕРИКИ. К началу XXI в. в мире существуют около 20 федеративных государств. Это Австралия, Австрийская Республика, Аргентинская Республика, Федеративная Республика Бразилия, Федеративная Республика Германия, Республика Индия, Российская Федерация, Соединенные Штаты Америки, Канада, Мексиканские Соединенные Штаты, Республика Венесуэла, Федеральная Исламская Республика Коморские Острова, Королевство Бельгия, Малайзия, Федеративная Республика Нигерия, Объединенные Арабские Эмираты, Исламская Республика Пакистан, Союзная Республика Югославия, Швейцарская Конфедерация. Ситуация с Боснийской Республикой остается неопределенной. В еще большей степени это можно сказать о Грузии, Молдове, Афганистане. Федеративная форма государственного устройства не предопределяет однотипности формы правления, хотя большинство федераций — это республики. Бельгия и Малайзия остаются конституционными монархиями, опирающимися каждая на свои исторические традиции. Федеративная организация территории Бельгии объясняется необходимостью сочетать интересы двух общин — фламандцев и валлонов (государственные языки — французский, нидерландский и немецкий)[9] . Территория Малайзии складывается из территорий 9 султанатов и 4 губернаторств, причем глава государства (король) избирается на 5 лет поочередно из числа правителей штатов — султанов. Конституционной монархией формально является и Австралия. Главой государства в ней считается английская королева, которую представляет генерал-губернатор. Государство Объединенные Арабские Эмираты, созданию которого предшествовало существование до 1971 г. на этой территории британского протектората Договорный Оман, подобно Малайзии представляет собой федерацию эмиратов Абу-Даби, Дубай, Аджман, Рас-эль-Хайма, Шарджа, Умм-эль-Кайвайн и Эль-Фуджайра. Высший орган власти — Верховный Совет, состоящий из правителей эмиратов, которые из своего состава избирают сроком на пять лет — и вот это уже примечательно — не монарха, а президента ОАЭ. Стабильных государственных конфедераций не было вплоть до появления в 1996 г. Сообщества России и Белоруссии (с июня 1997 г. — Союз Беларуси и России) за исключением многосторонних политических, военно-политических, экономических и т.п. союзов и блоков типа Организации североатлантического договора (НАТО), Лиги арабских государств, Организации американских государств, Организации африканского единства, Европейского Союза, Организации стран — экспортеров нефти (ОПЕК), Организации экономического сотрудничества и развития, Содружества Независимых Государств (Швейцария давно переросла эту форму своего существования). Территориальное устройство федеративных государств определяется преимущественно способом их образования. Если, например, в Российской Федерации, как до того в Советском Союзе, территориальное устройство архаично, раздроблено и бессистемно, то в большинстве федераций оно унифицировано. В Европе три федерации — с 1922 г. Союз Советских Социалистических Республик; с 1945 г. — Социалистическая Федеративная Республика Югославия и с 1969 г. — Чехословацкая Социалистическая Республика (с 1990 — Чешская и Словацкая Федеративная Республика) — строились по принципу национально-государственного устройства, который унаследован ныне соответственно Российской Федерацией (формально с 1991 г., фактически же именно из национально-государственного устройства Советской России (тогда РСФСР) и выросло устройство СССР) и Союзной Республикой Югославией (с 1992 г.). Наиболее крупными федерациями являются Россия, США, Бразилия, Канада, Австралия и Индия. В современной России 89 субъектов федерации, среди которых есть республики, края, области, автономные округа и одна автономная область. В США — 51 субъект федерации (штаты и один федеральный округ), в Индии — 32 штата и союзные территории, в Бразилии — 27 субъектов федерации (штаты, федеральные территории и один федеральный округ), а, например, в Канаде — 10 провинций и 2 территории. Примечательным было, например, устройство Австро-Венгерской империи, ярко выраженного государственного образования, сочетавшего в себе черты унитарной монархии и многонациональной федерации. По государственно- территориальному устройству Австро-Венгрия состояла из коронных земель, относившихся к одной из двух частей империи: к Цислейтании, включавшей в себя собственно австрийские земли и управлявшейся с помощью рейхсрата, или к Транслейтании, включавшей земли венгерской короны. К началу ХХ века таких коронных земель было 17. Цислейтания (общая территория 299.984,25 кв.км): 1) Эрцгерцогство Верхняя Австрия (выше Энса) - 11.982,28 кв.км; 2) Эрцгерцогство Нижняя Австрия (ниже Эмса) - 19.768,42 кв.км; 3) Герцогство Зальцбург - 7.154,54 кв.км; 4) Герцогство Штирия (Штейермарк) - 22.354,75 кв.км; 5) Герцогство Каринтия - 10.327,63 кв.км; 6) Герцогство Крайна - 10.032 кв.км; 7) Береговая область (Триест, Герц, Градиска, Истрия) - 7.966,93 кв.км; 8) Графство Тироль с Форарльбергом - 29.292,8 кв.км; 9) Королевство Богемское - 51.942,12 кв.км; 10) Маркграфство Моравия - 22.223,85 кв.км; 11) Герцогство Силезия - 5.147,3 кв.км; 12) Королевство Галиция и Лодомирия - 78.507,89 кв.км; 13) Герцогство Буковина - 10.451,56 кв.км; 14) Королевство Далмация - 12.813,54 кв.км. Транслейтания (общая территория 322.285,3 кв.км): 1) Венгрия (включая Семиградию и Трансильванию) - 279.749,7 кв.км; 2) Фиуме - 19,6 кв.км; 3) Хорватия и Славония - 42.516 кв.км. [10] Вокруг отдельных австро-венгерских земель и сложились в ХХ веке национальные государства Центральной и Южной Европы. Субъекты и современных федераций обычно различаются размерами своих территорий, плотностью населения, статусом. Если в Бразилии и США на одного субъекта федерации приходится в среднем соответственно 5,1 млн. и 4,7 млн. жителей, то, например, в Российской Федерации — 1,9 млн. человек, при этом в городе Москве живет свыше 9 млн. жителей, а, например, в Эвенкии при плотности населения 1 человек на 35 кв. км — 24 тыс. человек. Российское федеративное государство образуется в государственно- правовом смысле из трех частей. Первичными элементами федеративной структуры являются отдельные субъекты федерации, виды которых указаны в ч.1 ст.5 Конституции. Вторым звеном выступает сообщество субъектов федерации — собственно Российская Федерация как государство. И третьим элементом является система федеральной государственной власти, которая не ограничивается функционированием на верхнем этаже государственной структуры, а пронизывает своими структурами все государственные органы. Так, Президент Российской Федерации до 1994 г. был самостоятельным институтом исполнительной власти, ныне де-факто возглавляет единую систему исполнительной власти Российской Федерации, в систему которой входят президенты республик в составе РФ, главы администраций краев и областей. Если Совет Федерации Федерального Собрания выражает интересы и региональные особенности прежде всего субъектов федерации как относительно изолированных образований, олицетворяет собой тенденцию федерализма, то Государственная Дума, напротив, предстает как единый орган всей федерации, который, по определению, обязан выражать общегосударственные интересы, тенденцию унитаризма. Подобная трехчленная система федеративного государства придает федеративной структуре большую степень прочности. 10.2. Осуществление внутренних функций федеративного государства ВНУТРЕННИЕ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА, В ТОМ чИСЛЕ ФУНКЦИИ ОБЕСПЕчЕНИя ЗАЩИТЫ СУЩЕСТВУЮЩЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОя, ХОЗяЙСТВЕННО-ОРГАНИЗАТОРСКАя, ФИНАНСОВАя, ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРяДКА, СОХРАНЕНИя И ОБОГАЩЕНИя КУЛЬТУРЫ, СТИМУЛИРОВАНИя НАУчНО-ТЕХНИчЕСКОГО ПРОГРЕССА, ПРЕТЕРПЕВАЮТ В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ СУЩЕСТВЕННУЮ ТРАНСФОРМАЦИЮ. Наличие федеративной структуры обусловливает более сложную, чем закреплена действующим законодательством, схему распределения полномочий исполнительной власти: 1. Собственно федеральное управление; 2. Управление от лица Федерации; 3. Управление совместными задачами федерации земель (регионов); 4. Исполнение федеральных законов землями (регионами); 5. Исполнение земельных законов землями (регионами). Для каждого сложносоставного государства основным вопросом, который наглядно демонстрирует характер государственно-правовых связей, является разграничение полномочий между федеральной властью и властью субъектов. Оно не только позволяет говорить о том или ином государственно-правовом положении государства, но и определяет характер и эффективность деятельности властей. В этом отношении прав В.Б.Пастухов, считающий федерализм одним из возможных проявлений сущности современного нации- государства[11]. Схема разграничения полномочий выглядит приблизительно так: Конституция определяет сферу полномочий федеральной власти и сферу, в которой полномочны федерация и ее субъекты, и вне пределов которой субъекты обладают всей полнотой государственной власти. Посредством специальных договоров компетенция федерации и ее субъектов может перераспределяться, что придает системе необходимую гибкость. Власть, таким образом, может осуществляться лишь в пределах полномочий, установленных центральными органами, и притом лишь в рамках единой системы власти государства. Ни полновластием, ни автономностью от высших органов государства, частью которого оно является, такое образование не обладает и обладать не может, то есть не может характеризоваться понятием суверенитета. Аналогичный подход приемлем и к федеративным государствам западного образца, где суверенитет государства — члена федерации не отражает народного и национального суверенитета, воплощаемого в федерации в целом. Напротив, лишь делегированные полномочия могут быть у органов межрегиональных ассоциаций[12] . Отсюда же и проблемы совместной компетенции при осуществлении федеративным государством в отношении территории своих внутренних функций. В условиях России несмотря на юридическую спорность подхода, несущего на себе сильный отпечаток отвергнутого в свое время плана “автономизации” (“Суверенная республика в составе другого суверенного государства, которое к тому же является еще и членом некоего сложносоставного межгосударственного объединения”), чисто политические цели ведут к необходимости использования и регулирования подобного рода отношений. Хотя применение формально-юридического подхода, основанного на тезисе “государства в государстве быть не может”, и не должно быть прямолинейным. Задача территориального обустройства России, таким образом, имеет две составляющие: реализация новой федеративной структуры вместо существовавшей ранее фактической унитарной, с одной стороны, и обоснование приемлемого варианта перехода к новой структуре с учетом объявленных суверенитетов — с другой. Особое звучание проблема приобретает на этапе, последовавшем за принятием Конституции, когда теоретическая схема проверяется на практике. После 1993 г. все чаще стали раздаваться голоса об образовании федерации “нового типа”, новизна которой состоит в наполнении конструкции “суверенитета в суверенитете” более широким содержанием. По словам академика О.Т. Богомолова, это “федерация нового вида, которая предоставляет своим субъектам возможность одновременно пользоваться и многими правами независимого государства, и преимуществами, которые вытекают из принадлежности к великой федеративной державе”. Приведенная конструкция содержит деструктивные элементы, ибо так называемая федерация “нового типа” имеет больше общего с конфедерацией, нежели с федерацией в общепринятом смысле[13]. Процесс формирования Российской Федерации как в контексте наполнения прав и полномочий субъектов федерации, закрепления стабильного положения федеральных органов власти, так и в вопросе формирования самих субъектов федерации еще далеко не завершен. Ключевым при оценке процесса формирования реальной федеративной структуры государственного устройства страны является конституционное положение о том, что субъекты Российской Федерации “находятся“ в составе России (ч.1 ст. 65 Конституции РФ), а не объединяются в федерацию. 10.3. Особенности российского федерализма РЕАЛЬНАя РЕГИОНАЛЬНАя ПОЛИТИКА В ФЕДЕРАТИВНОЙ РОССИИ ПРЕДПОЛАГАЕТ РАЗВИТИЕ ОБЩЕСТВА чЕРЕЗ СОЕДИНЕНИЕ МНОГООБРАЗИя КУЛЬТУР И ТРАДИЦИЙ, чАСТНЫХ ИНТЕРЕСОВ И ОБЩЕГО БЛАГА С ОБЕСПЕчЕНИЕМ ЕДИНСТВА СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИчЕСКОЙ, ПОЛИТИчЕСКОЙ И ПРАВОВОЙ СИСТЕМ, А ГЛАВНОЕ — С БЕЗУСЛОВНЫМ СОХРАНЕНИЕМ ЕДИНСТВА ТЕРРИТОРИИ КАК ПЕРВИчНОГО ПРИЗНАКА ЕДИНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ. Критическое отношение к практике российского федерализма порой пытаются объявить национально-государственным нигилизмом, перерастающим в нигилизм национальный[14] , не желая замечать, что ныне в правовое пространство России вернулся бумеранг борьбы за верховенство законов, уже погубивший СССР. Если, например, Республика Бурятия по Конституции 1994 г. есть “суверенное демократическое правовое государство в составе Российской Федерации” (ст.1 Конституции), строящее свои отношения с Российской Федерацией на конституционно-договорных началах (ч. 2 ст.60), то в соответствии со ст.59 Конституции Республики Татарстан, принятой 6 ноября 1992 г. “законы республики обладают верховенством на всей ее территории, если они не противоречат международным обязательствам Республики Татарстан”. Приводимая формулировка не соответствует ни действовавшей на тот момент Конституции России, ни Федеративному договору. В “войне законов” уже в 1990 г. открылся своеобразный “второй фронт”. Вопрос о соотношении нормативных актов субъектов федеративного государства и федерального законодательства был перенесен на уровень взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, прежде всего республик. Хотя формально области и края, став субъектами федерации, перестали быть просто административно-территориальными единицами, кроме констатации в Основном законе страны и некоторых символических проявлений, реального превращения областей и краев в структуры федеративного государства пока не произошло[15] . И аргументация, например, Э.В.Тадевосяна в обоснование необходимости сохранения форм национально-территориальной автономии при умалении роли национально-культурной автономии[16] не выдерживает никакой критики. Верховенство своего республиканского законодательства закрепляется в ч.3 ст.1 Конституции Республики Дагестан, ч.2 ст.7 Конституции Республики Ингушетия, ч.1 ст.7 Конституции Республики Саха (Якутия), ч.1 ст.11 Конституции Республики Тыва, ч.2 ст.7 Конституции Удмуртской Республики и т.д. Россия — не конфедерация и даже не договорная федерация, а федерация конституционная, поэтому разграничение полномочий органов государственной власти разных уровней с помощью договоров и соглашений можно рассматривать лишь как дополнение к главному — регулированию этого процесса Конституцией и законами. Ее стратегия достаточно ясна: главное — делать так, чтобы не навредить укреплению целостности и единства страны и в то же время полнее учитывать своеобразие каждого субъекта федерации, всемерно способствовать раскрытию его возможностей, потенциала на благо не только жителей данного региона, но и всех граждан России. С этой диалектикой самой жизни накрепко связаны и перспективы российского федерализма. Вопрос о правовой практике разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации продолжает оставаться одним из острейших вопросов, от правильного решения которого во многом зависит дальнейшее укрепление российской государственности, развитие прочных федеративных отношений. Необходимо отметить, что этот вопрос рассматривался в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации первого созыва достаточно интенсивно. Здесь уместно назвать парламентские слушания и различные совещания специалистов, проводившиеся в связи с предстоящим Договором между Российской Федерацией и Республикой Татарстан и после его заключения (в начале 1994 г.), с возникшим вопросом о возможности создания так называемой Уральской республики (середина 1994 г.), с появлением в Государственной Думе трех альтернативных законопроектов по проблеме разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации (июнь 1995 г.) и другие. Однако прийти к согласию, поставить договорный процесс на законодательную основу так и не удалось из-за резко неоднозначного отношения к нему и существующих альтернативных подходов. Вместе с тем ход обсуждения показал, что устранить эти спорные вопросы и выработать приемлемые правовые нормы можно только с непосредственным участием субъектов Российской Федерации, с учетом их законотворческого опыта и правоприменительной практики. При всей пагубности изначального запуска процесса подписания договоров и соглашений между Российской Федерацией и ее субъектами, ныне это устоявшийся политико-правовой процесс. Российская Федерация обладает необходимыми юридическими механизмами и государственными институтами, которым по силам разрешить накапливающиеся противоречия между федеральным и республиканским законодательством. Подобным институтом должен выступить прежде всего Конституционный суд Российской Федерации. Тем не менее государственно-правовая практика России знает немного случаев, когда антиправовые акты и действия органов власти субъектов федерации получили должную юридическую оценку. Одним из примеров подобного реагирования можно назвать рассмотрение Конституционным судом РСФСР вопроса о конституционности ряда положений Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан от 30 августа 1990 г., других законодательных актов Татарстана, в том числе и постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 г. “О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан”. Кстати, Декларация о государственном суверенитете Татарстана предпочитает даже не упоминать тот факт, что республика входит в Российскую Федерацию. 13 марта 1992 г. Конституционный суд РСФСР принял постановление, в котором признал положения ч. 2 ст. 5 и ст. 6 Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан от 30 августа 1990 г., ограничивающие действие законов РСФСР на территории Республики Татарстан, не соответствующими Конституции РСФСР. Судебное рассмотрение вопроса о конституционности ряда других положений Декларации было отложено до завершения процесса определения государственно-правового статуса республики и подписания Федеративного договора. Продолжения разрешения проблемы не последовало. Высшие органы государственной власти Российской Федерации предпочли занять пассивно-выжидательную позицию в надежде, что проблемы региональной суверенизации отомрут сами собой. А ведь согласно договору “О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан” от 15 февраля 1994 г. Татарстан объединен с Российской Федерацией, а не образует ее вместе с другими субъектами. Договору придана большая юридическая сила по сравнению с Конституцией Российской Федерации (ч.II ст.IV). Асимметричность федерации при этом практически перерастает в фактический конфедерализм[17]. Одной из характерных особенностей данного периода явилось то, что в борьбу за суверенитет включились края и области: принимаются “конституции” в Туле и Вятке, на Урале возникает идея объединения нескольких областей, а после ее краха Свердловская область принимает решение о своем преобразовании в Уральскую республику. В наиболее яркой и саркастичной форме указанные процессы проявились в провозглашении суверенитета Вологодской области. С усилением федеральной власти роль и значение Федеративного договора вполне закономерно падали. Новое соотношение сил было закреплено в Конституции 1993 г., ставшей этапом, который характеризуется унификацией структуры Российской Федерации, приведением республиканских конституций в соответствие с Основным законом страны, процессом “десуверенизации” республик в составе России, укреплением позиций центральной федеральной власти, возвращением в единое конституционное пространство республик, преуспевших ранее в своем центробежном стремлении. Из двух возможных способов развития России как единого государства: унитаризма с жестко централизованной системой управления и федерализма с децентрализованной системой управления, — российское общество выбрало второй. И притом не сразу. Даже В.И.Ленин долгое время подчеркивал отрицательное отношение марксистов к федерации и децентрализации[18]. Но в структуре российского государства федеральные власти должны быть скорее всего заинтересованы не в победе одной из постоянно существующих в любом федеративном государстве тенденций: унитаризма и федерализма, а в нахождении некоего баланса сил, при котором в наибольшей степени будут соблюдаться принципы федеративного устройства России. Главные из этих принципов: 1) государственная целостность; 2) единство системы государственной власти; 3) разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации; 4) равноправие и самоопределение народов (ч.3 ст.5 Конституции РФ). На современном этапе развития российской государственности опасности полной дезинтеграции подвергает Россию не отрицание права наций на самоопределение или национальной государственности, как полагает тот же Э.В.Тадевосян[19] , а полное исчезновение унитарного начала из государственно-правовой жизни. Следует воспользоваться опытом германской правовой школы, согласно которой “равновесие между унитарными и федеративными элементами, поддерживающее всю систему, состоит в том, что федерации предоставлена наиболее существенная часть законодательной, а землям — административной компетенции”[20] . Сам термин “унитаризм” не должен исчезнуть из российской государственной практики. При том, что меняется предназначение российского федерализма, переставшего быть только и исключительно средством решения национального вопроса, но выступающего как форма демократизации управления государством. Так, если до 12 декабря 1993 г. Федеративный договор являлся составной частью прежней российской Конституции, то в тексте действующей Конституции он упоминается как один из договоров, регулирующих вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов (ч. 3 ст. 11). Из данной оговорки и выводится возможность заключения особых двухсторонних договоров между Российской Федерацией в целом и некоторыми ее субъектами. Эта оговорка может быть довольно опасной. Поскольку лишь между равноправными субъектами возможны договорные отношения, то, следовательно, здесь презюмируются как равные целое (Российская Федерация) и его часть (республика в составе России). В качестве примера и некоторого образца подобных двусторонних договоров приводятся подписанный в феврале 1994 г. договор “О разграничении полномочий и предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан” и аналогичный договор с Башкортостаном, подписанный в августе того же года. Вместе с указанным договором с Татарстаном были подготовлены пять межправительственных соглашений: по налогам, бюджету, обороне, внешнеэкономической деятельности, координации работы правоохранительных органов. В качестве условия подписания настоящего пакета документов федеральные органы власти выдвинули требования о подписании Татарстаном Федеративного договора и проведении выборов в Федеральное Собрание России. Согласно договору, Республика Татарстан — государство, объединенное с Российской Федерацией на основе двух конституций и договора “О разграничении полномочий и предметов ведения между органами государственной власти РФ и РТ”. Отметим, что, согласно Конституции этой республики, Татарстан — суверенное государство, субъект международного права, ассоциированный с РФ на основе договора (ст. 61 Конституции Республики Татарстан). Следовательно, мы имеем две формулировки, определяющие правовое положение республики: одну, закрепляющую ее статус в отношениях с федерацией в целом, другую, если можно так выразиться, для внутриреспубликанского применения. То же самое касается и характеристики Республики Татарстан как “государственности татарской нации и одновременно государственности всего многонационального народа Татарстана”, так нравящейся Э.В.Тадевосяну[21] : две ее части, предполагающие, с одной стороны, исключительность, а с другой — равенство, несовместимы. Предусмотренное договором равенство федерального и республиканского основных законов позволяет республике определять свой правовой статус согласно собственной Конституции. В формулировке правового статуса республики, отраженной в договоре, убрано понятие международно-правовой субъектности Татарстана, а определение “объединенное” заменено на “ассоциированное”. В августе 1994 г. во многом аналогичный договор был подписан между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан. В соответствии с этими договорами согласование конституционного законодательства России и ее субъектов (Башкортостана, Татарстана) отнесено к вопросам совместного ведения. При этом в договорах фиксируется взаимное признание Конституций: Российская Федерация признает конституции республик, а в ответ республики любезно признали Конституцию Российской Федерации. При этом Российская Федерация как бы лишается возможности ставить вопрос об отмене антиконституционных, противоречащих Основному закону России, положений республиканских конституций. Подобная модель взаимоотношений используется при урегулировании проблем, возникающих между федеральными органами власти и другими республиками. Одной из причин, побудивших республики требовать новых прав и нового статуса, является проводимая политика по унификации статуса субъектов федерации. Республики противодействуют этому процессу, переводя свои отношения с центром на договорные принципы. Особой проблемой в российском федерализме являются статус автономного округа, выступающего и как самостоятельный субъект федерации (ст. ... Конституции России), и, за одним только исключением - как часть другого равноправного ему субъекта федерации (края или области). Не могут быть долговечны государственно-правовые “матрешки” типа: автономный округ входит в область, которая находится в Российской Федерации, которая объединена с Белоруссией в Союз России и Белоруссии, и одновременно объединена с Белоруссией, Казахстаном и Киргизией в таможенном и гуманитарном союзе, которые объединены в СНГ, включающее 12 республик прежнего СССР. 10.4. Порядок перераспределения территории в федеративном государстве РОССИЙСКАя ПРАВОВАя МЫСЛЬ ПРОШЛА ПУТЬ ОТ ПОСТРОЕНИя ФЕДЕРАЦИИ ПО НАЦИОНАЛЬНОМУ ПРИНЦИПУ, чЕРЕЗ ИДЕЮ РАЗДЕЛЕНИя РОССИИ НА НЕКИЕ УСЛОВНЫЕ ЗЕМЛИ — ДО ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ЗАКРЕПЛЕНИя МОРАТОРИя НА ИЗМЕНЕНИя ГРАНИЦ МЕЖДУ СУБЪЕКТАМИ ФЕДЕРАЦИИ. ЕЩЕ Б.М.КЛИМЕНКО, РЕЗЮМИРУя В ЭТОЙ чАСТИ ОПЫТ СОВЕТСКИХ ЮРИСТОВ, ПОДчЕРКИВАЛ, чТО ЭТНИчЕСКАя ТЕРРИТОРИя яВЛяЕТСя ДОСТОяНИЕМ ЕЕ НАСЕЛЕНИя, А ЭТО НАЛАГАЕТ НА ГОСУДАРСТВО ОПРЕДЕЛЕННЫЕ ОГРАНИчЕНИя В РАСПОРяЖЕНИИ ЕЮ[22]. Нельзя быть абсолютно уверенным, что современная картография разделения России сохранится после истечения срока моратория. Однако с формальной точки зрения после принятия уставов краев и областей какие бы то ни было изменения в административно-территориальном делении страны затруднены. В этих уставах закрепляются положения, осложняющие процесс изменения статуса субъекта федерации, а также его разделение или объединение с другими субъектами Российской Федерации. Так, указанные действия в Ставропольском крае не допускаются без согласия квалифицированного большинства (две трети) жителей края, обладающих избирательным правом, установленного путем краевого референдума (ч.1 ст.3 Устава Ставропольского края). Устав Ленинградской области предусматривает, что изменение границ области с другими субъектами Российской Федерации возможно только по взаимному соглашению заинтересованных субъектов Российской Федерации, подкрепленному решениями, принятыми на референдумах населением этих субъектов, с последующим утверждением Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (ч.2 ст.8 Устава Ленинградской области). Часть 4 ст.60 Конституции Республики Бурятия, конкретизируя механизм определения согласия республики на изменение ее государственно-правового статуса и территории, говорит только о референдуме, при котором “решение считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан республики, в том числе более половины граждан бурятской национальности, принявших участие в голосовании”. Иначе было при становлении в РСФСР национально-государственного устройства. Инструкция о порядке передачи территорий, выделяемых в новую административную единицу или перечисляемых из одной административной единицы в другую, утвержденная Постановлением Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров РСФСР от 20 января 1931 г., регламентировала процедуру такой передачи, предусматривая, в частности, ее допустимость лишь в период с 15 ноября по 31 декабря во избежание “ломки бюджетных смет”. Создавались специальные согласительные комиссии. Председатели краевых (областных) согласительных комиссий назначались Административной комиссией при Президиуме ВЦИК (была упразднена в 1938 г.)[23]. Закрепление определенной жесткости правового статуса и границ современных субъектов федерации иллюстрирует процесс постепенного преобразования административно-территориальных образований унитарного государства (какими по сути являлись края и области) в подлинных субъектов федерации. Аналогичные положения содержатся и в конституциях национальных образований. Например, в ст.2 Конституции Республики Ингушетия говорится: “Республика Ингушетия в пределах своих полномочий осуществляет всю полноту государственной власти и самостоятельно определяет свое административно- территориальное устройство”. Ст.65 Конституции Кабардино-Балкарской Республики гласит: “Территория Кабардино-Балкарской Республики не может быть изменена без ее согласия”. Аналогичную норму содержат основные законы всех субъектов Российской Федерации. Ныне следует говорить о двух особенностях формирования Российской Федерации: о ее историческом характере и специфических конституционных механизмах. Исторический характер формирования российской государственности означает включение в нее добровольно или насильно, на основе договоров или других актов, на разных этапах ее становления различных территорий и народов. Эти народы и территории составляют ныне единое культурно- историческое (цивилизационное) и экономическое пространство. Конституционная основа формирования Российской Федерации предполагает ее законодательное происхождение. Речь не идет и не шла о договорном образовании Российской Федерации. Она исторически назрела и законодательно провозглашена. Речь может идти лишь о разграничении полномочий между органами власти: федеральными (центральными) и местными. В России назрела необходимость принять новые законодательные акты о территориальном делении, а также о государственных границах. При этом желательно опираться на мировой опыт. Например, особенностью Индийской Республики является то, что, в отличие от традиционных федераций, союзный парламент имеет полномочия при возникновении необходимости изменять территорию и разрушать целостность своих единиц (штатов) без их согласия. Штат или штаты могут выразить свое мнение относительно реорганизации, но не могут противостоять воле парламента. Именно парламент Индии, приняв с соблюдением установленной процедуры соответствующий закон, может: “а) образовать новый штат путем отделения части территории любого штата, либо объединения двух или более штатов или частей штатов, либо путем присоединения любой территории к части любого штата; b) увеличить территорию любого штата; c) уменьшить территорию любого штата; d) изменить границы любого штата; е) изменить название любого штата” (ст.3 Конституции Индии). 10.5. Гарантии целостности конституционной системы федерации при решении территориальных вопросов ЦЕЛОСТНОСТЬ КОНСТИТУЦИОННОЙ СИСТЕМЫ ФЕДЕРАЦИИ ПРИЗВАНЫ ОБЕСПЕчИТЬ ОПРЕДЕЛЕННЫЕ ГАРАНТИИ, ПРИЗВАННЫЕ ПРЕДОТВРАТИТЬ НЕСООТВЕТСТВИЕ МЕЖДУ ФЕДЕРАЛЬНОЙ КОНСТИТУЦИЕЙ И КОНСТИТУЦИяМИ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ. НАПРИМЕР, ВАЖНОЙ ГАРАНТИЕЙ ЦЕЛОСТНОСТИ ИНДИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ СЛУЖИТ КОНСТИТУЦИОННОЕ ЗАКРЕПЛЕНИЕ УСЛОВИЙ ИЗМЕНЕНИя ГРАНИЦ ТЕРРИТОРИЙ ШТАТОВ: 1) ни один законопроект не может быть внесен с этой целью без рекомендации президента; 2) прежде чем президент даст такую рекомендацию, он направляет законопроект в легислатуру штата, которого могут коснуться изменения, предложенные в законопроекте, чтобы получить о них ее мнение в течение периода времени, указанного президентом. При этом президент не связан мнением легислатуры штата. Полномочия парламента Индийского Союза в этом вопросе использовались неоднократно, в том числе: в 1951 г. были изменены границы штата Ассам путем передачи Бутану небольшой узкой полосы территории Индии; в 1953 г. образован новый штат Андхра-Прадеш путем присоединения к штату Андхра части территории штата Мадрас, существовавшего в момент вступления конституции в силу; в 1954 г. в единый штат Химачал-Прадеш были слиты территории двух штатов — Химачал-Прадеша и Биласпура; в 1956 г. были пересмотрены границы различных штатов Индии в порядке удовлетворения местных требований языкового характера, образован новый штат Керала, а ряд бывших княжеств (Мадхья-Бхарат, Пепсу, Саураштра, Аджмер, Бхопал и др.) включены в соседние штаты; в 1960 г. штат Бомбей был разделен на два штата — Гуджарат и Махараштру (а в 1966 г. на два штата с выделением еще и союзной территории был разделен штат Пенджаб); в 1971 г. статус Союзных территорий Манипур, Трипура и Мегхалайя поднят до статуса полноправных штатов, а Мизорам и Аручал-Прадеш включены в число Союзных территорий[24]. Основной закон ФРГ (ст. 28 ч. 1) провозглашает, что конституционное устройство в землях должно соответствовать принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе Основного закона ФРГ. В России для обеспечения стабильности следует предусматривать 4 вида конституционных гарантий целостности федеральной территории: 1. Получение официального заключения со стороны федеральных органов о соответствии законов субъектов федерации федеральной конституции. Для получения положительного заключения прежде всего необходимо, чтобы: а) конституции республик, уставы краев и областей не содержали ничего противоречащего федеральной конституции; б) чтобы они обеспечивали осуществление политических прав, свобод, иных форм согласно формам, предусмотренным федерацией — республиканская форма: представительный характер осуществления власти, демократические формы; в) чтобы они были приняты демократическим путем. 2. Судебный контроль за соответствием конституций субъектов федерации федеральной конституции. Здесь велика роль Конституционного суда. 3. Конституционное закрепление обязанности всех должностных лиц субъектов федерации соблюдать федеральные конституции и законы и нести ответственность за нарушение этой обязанности. Как, например, в Мексике, где за нарушение федерального законодательства, начиная с конституции, губернаторы, депутаты законодательных органов и члены высших судов штатов подлежат увольнению. 4. Закрепление единого экономического рынка, принципов свободы торговли и промышленности на всей территории государства, отрицание возможности создания внутренних таможенных границ. Единство финансово- кредитной системы, банковской системы. В соответствии со ст.74 Конституции Российской Федерации на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. В этом отношении Россия пошла по пути США. Хотя право регулировать торговлю между штатами передано Конгрессу США (ст.1 разд. 10 Конституции), в 1824 г. Верховный суд США дал следующее толкование соответствующей нормы: “Торговля... — это нечто большее, чем просто торговля. Это движение товаров и отношения”. Конституция Российской Федерации гарантирует не только неприкосновенность федеративного государственного устройства (ст.1, 5), но и существование конкретных субъектов, статус которых может быть изменен только по взаимному согласию федерации и субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом (ч.5 ст.66). Если проанализировать упомянутые выше договоры между Российской Федерацией, с одной стороны и Татарией и Башкирией с другой, то можно говорить о наличии у последних определенного объема суверенных прав. Так, Татария и Башкирия, наряду с другими субъектами федерации, самостоятельно осуществляют учредительную власть, принимая Конституцию, формируя высшие органы государственной власти и управления, формируя бюджет и контролируя его исполнение, собирают налоги, осуществляют внешнеэкономическую и внешнеполитическую деятельность, участвуют в работе ряда международных организаций. Указанный перечень можно было бы дополнить. Формально, если анализировать совокупность суверенных прав республик, которыми они наделяются по договорам, они могут быть действительно охарактеризованы как суверенные государства. Но эти полномочия ограничены нахождением республики в составе федерации. Конституция предусматривает рамки, которые определяют, что абсолютным суверенитетом республики не обладают: не допускается на территории установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ч.1 ст.74); не допускаются эмиссия и введение каких-либо денег, кроме единой денежной единицы Российской Федерации (ч.1 ст.75), федеральным законодательством определяются система федеральных налогов и сборов, принципы налогообложения (ч.2 ст.75). Республика не имеет права сецессии (выхода) из состава федерации. Конституционное закрепление подходов к пониманию суверенитета в условиях российского федеративного государства реализуется в реальной государственно-правовой деятельности: в ходе правотворческих функций федеральных органов и органов власти субъектов федерации, при осуществлении правоприменительной деятельности. Российскому законодателю еще предстоит решить сложную проблему приведения в соответствие с Конституцией страны правовых актов Российской Федерации и субъектов федерации, что предполагает как устранение противоречий в конституциях республик, так и внесение возможных поправок в Конституцию и конституционные законы России. Механизм устранения противоречий может быть правовым или политическим. Первый предполагает установленную законом юридическую процедуру “настройки” регионального законодательства, в том числе конституций республик на территории Российской Федерации, по общероссийским критериям и меркам. Второй допускает волевые (в том числе силовые) решения органов государственной власти России по изъятию из региональных правовых систем элементов, противоречащих общегосударственным стандартам. Правовой путь устранения противоречий предполагает, кроме того, и встречную корректировку общероссийских правовых норм. В настоящее время разрабатываются комплекс законопроектов о статусе субъекта Российской Федерации и о федеративном устройстве России. В соответствии с этими проектами республики обладают необходимой свободой действия: так, законопроектом о федеративном устройстве России оговариваются наиболее общие положения о федерализме, сохранении целостности государства, республиканской формы правления. Все же вопросы, связанные с осуществлением власти в рамках республики, края или области, являются прерогативой субъекта федерации. Законопроекты предпочитают избегать вопросов и упоминаний о суверенном статусе субъектов, но предполагают динамичность федеративной структуры. С точки зрения анализа особенностей взаимоотношений субъектов федерации (республик, краев, областей) с федеральным центром на территории федерации используются две различные модели: — модель унитарного государства, в соответствии с которой продолжают строиться отношения федерации с большинством республик, краев и областей. Данная модель характеризуется фактическим отказом от реализации закрепленного Федеративным договором разделения прав и полномочий федеральных и региональных властей; — модель формальной конфедерации. Согласно правовым признакам в наибольшей степени ее использует лишь Татарстан, но тенденции к конфедерализации проявляются и в ряде других поволжских российских республик (Башкортостане, Чувашии), а также в некоторых уральских и дальневосточных регионах. Конфедерации, как уже говорилось, крайнее неустойчивы: они с неизбежностью либо распадаются, либо реформируются в федерацию. Конституция 1993 г. ознаменовала усиление конституционного единства федерации. Федеративный договор исчерпал свое правовое и политическое значение. Формально он может сохраниться в качестве действующего правового акта, но констатация этого факта не снимает необходимости разработки и принятия федерального закона о государственном устройстве федерации. Подписанные договоры делают значительный шаг в сторону конфедерализации отношений между указанными субъектами федерации, исходя в ряде случаев из типично международно-правовых принципов регулирования: уважения суверенитета, договорных принципов регулирования полномочий федеральной власти и власти субъектов. Подписанные договоры явились не столько показателем гибкости федеральной политики, сколько уступками со стороны федеральной власти тенденции ко все большей самостоятельности республик. Опасность сложившегося положения состоит в следующем: 1. Открытое противоречие между нормами Конституции России и положениями конституций республик служит основанием для углубления сепаратистских тенденций в стране. 2. Расхождения в понимании статуса субъектов федерации приводят к возникновению противоречий в конкретных правоприменительных вопросах, таких, как вопросы приватизации и разгосударствления, правового закрепления отношений собственности. Самостоятельность субъектов федерации находит свое наиболее яркое и полное проявление при характеристике двух основополагающих моментов: закрепления системы органов власти и правового статуса собственности. Различия в регулировании права собственности в республиках приводят к усугублению нестабильности. Некоторые республики, как показал опыт, не в состоянии управлять собственностью, которую закрепили за собой. Закрепляя в ст.71 и 72 Конституции России предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения федерации и ее субъектов, законодатель в ст. 73 устанавливает, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения “субъекты федерации обладают всей полнотой государственной власти”. В качестве правового механизма преодоления противоречий между законодательными актами федерации и ее субъектов для адекватного закрепления совместной компетенции федерации и ее субъектов может выступить принятие соответствующих законов по наиболее важным вопросам. Определенную тревогу вызывает обеспечение суверенитета России на территории Калининградской области — полуанклава, не имеющего общей границы с остальной частью федерации. Калининградская область представляет собой регион России в наибольшей степени интегрированный в экономику других республик бывшего Союза. В настоящее время в области и вокруг нее противоборствуют две тенденции. Обсуждается проблема заключения специального договора (по примеру Татарии и Башкирии), который бы передал значительные полномочия органам власти этого субъекта федерации, ставятся под сомнение итоги послевоенного урегулирования. Раздаются голоса об интернационализации обсуждения статуса области, проведении специальной международной конференции стран Европы и СНГ. С 1992 г. неоднократно, особенно со стороны литовских политиков, раздавались призывы рассмотреть вопрос о государственной принадлежности Калининградской области, придать ей статус нейтральной территории под управлением ООН или, “по крайней мере”, добиться демилитаризации региона. Несмотря на то, что заявления подобного рода до последнего времени не принимали официального характера, возможность подобной постановки вопроса о статусе Калининградского региона сохраняется. 13 ноября 1994 г. Балтийская Ассамблея, собравшаяся в столице Литвы Вильнюсе, приняла специальную резолюцию “О демилитаризации Калининградской области и дальнейшем ее развитии”, где призывает провести международное совещание по вопросу демилитаризации, которую расценивает “как необходимый элемент процесса безопасности Центральной Европы и Европы в целом”, поддерживает “восстановление старых наименований местностей Калининградской области”. С другой стороны, предлагается преобразовать Калининградскую область в федеральную территорию с особым конституционным статусом. Как уже отмечалось, это предложение не вписывается в рамки действующей Конституции и вызывает обоснованные опасения о сохранении единства страны. Администрацией области и Калининградской областной Думой был подготовлен проект федерального закона “Об обеспечении суверенитета Российской Федерации на территории Калининградской области”. Проект предусмотрел наделение органов государственной власти области правами, обусловленными ее особым географическим и экономическим положением, предоставление Калининградской области возможности осуществлять на своей территории финансовые, страховые, валютные, кредитные, таможенные операции, связанные с особенностями ее положения. Российская Федерация в лице своих федеральных органов обязана обеспечить нормальное функционирование транспортных коммуникаций и средств связи, которые призваны минимизировать оторванность области. Среди положительных сторон проекта следует отметить перевод общей проблемы обеспечения суверенитета на уровень практических мер бюджетного и финансово-кредитного регулирования, таможенной политики. Что касается германского периода истории территории Калининградской области, то он по праву занял и будет далее упрочивать свое место в общей российской истории. Историко-культурные памятники той эпохи, подобно мавританскому наследию на территории современной Испании, должны безоговорочно вливаться в единое культурное наследие России. Укреплению суверенитета России может способствовать политическая стабилизация, усиление институтов федеральной государственной власти. Весьма показательным представляется положение, закрепленное в ст. 2 Конституции Республики Тыва, предусматривающее, что “в период чрезвычайных ситуаций, политического и государственного кризиса в Российской Федерации на территории Республики Тыва действуют Конституция и законы Республики Тыва. Вся власть переходит к Верховному Хуралу Республики Тыва, Президенту Республики Тыва, Правительству Республики Тыва, приводится в действие Закон Республики Тыва “Об обеспечении безопасности и государственного суверенитета Республики Тыва”. Многие из приведенных противоречий вызваны не столько злонамеренностью республиканских законодателей, сколько неопределенностью правового регулирования на уровне федерации. В последние годы практически впервые в отечественной истории законодатель на местах получил возможность взять на себя ответственность за принятие и реализацию правовых актов. Конституционное законодательство обогатилось новыми подходами, которые могут послужить хорошей базой для развития как республиканского законодательства, так и федерального. Период после принятия Конституции ознаменовался совершенно новым для правовой практики России явлением: принятием законов областей и краев. Такова современная ситуация, в которой в настоящее время происходит столкновение двух разнонаправленных тенденций государственного развития, обусловленных объективными потребностями обеспечения государственного единства, однородности правового пространства Российской Федерации, с одной стороны, и необходимостью сохранения этнической, культурной, экономической самобытности ее субъектов — с другой. Российский опыт 1989—1997 гг., так же как аналогичный опыт Югославии, позволяет ставить вопрос о существенной корректировке понимания этнической территории. Если Б.М.Клименко мог ограничиться констатацией, что этническая территория, являясь достоянием ее населения, обладает столь существенными особенностями правового режима, что государство существенно ограничено в распоряжении этой территорией на международной арене[25] , то для нашего времени этого недостаточно. Во-первых, следует признать, что в вопросах распоряжения на международной арене любой территорией государство ограничено интересами своего народа, который только и правомочен принимать окончательное решение. Во-вторых, этнос, проживающий на какой-либо территории, имеет право на культурно-национальное развитие, ограниченное лишь общими интересами народа соответствующего государства. Но среди этих общих интересов — безусловное сохранение неприкосновенности и целостности территории государства. ( 11. Территория и гражданство 11.1. Территория и народ, ее населяющий ГОСУДАРСТВО — ЭТО НАРОД, ЮРИДИчЕСКИ ОРГАНИЗОВАННЫЙ НА СВОЕЙ ТЕРРИТОРИИ. РАСКРЫВАя СМЫСЛ ГОСУДАРСТВА чЕРЕЗ АНАЛИЗ ОБРАЗУЮЩИХ ЕГО НАРОДА, ТЕРРИТОРИИ И ВЛАСТИ, МЫ НЕИЗБЕЖНО УБЕЖДАЕМСя В ТОМ, чТО ИМЕЕМ ДЕЛО С ОБЩЕФИЛОСОФСКОЙ ВЗАИМОЗАВИСИМОСТЬЮ ФОРМЫ И СОДЕРЖАНИя. ТЕРРИТОРИя ПРЕДПОЛАГАЕТ НЕКУЮ ОБяЗАТЕЛЬНУЮ ФОРМУ СУЩЕСТВОВАНИя ГОСУДАРСТВА, НАРОД — СОДЕРЖИМОЕ ЭТОЙ ФОРМЫ, А ВЛАСТЬ — СИЛУ, СКРЕПЛяЮЩУЮ ФОРМУ И СОДЕРЖАНИЕ В ЕДИНОЕ ЦЕЛОЕ. Иными словами, народ — это консолидированное во имя достижения каких- либо социально-политических целей население территории государства. Народ при этом вовсе не обязательно совпадает с этносом. Если этнос — социально- биологический организм, то народ — социально-культурный, а то и уже только социальный. Платон, разделяя демократическое государство на три “части” — трутней, богачей и народ, — понимал под народом тех, кто трудится своими руками, чужд делячества и обладает немногим имуществом. “Они всего многочисленнее и при демократическом строе всего влиятельнее, особенно когда соберутся вместе”[26] . Не случайно французские энциклопедисты подчеркивали обусловленность содержания понятия народ факторами места, времени и природы власти[27]. Именно поэтому, отрицая отвлеченную общность интересов и солидарность эксплуататора и эксплуатируемого, К.Маркс называл ложной абстракцией взгляд на нацию, организованную капиталистически, как на “целостный организм, работающий только для удовлетворения национальных потребностей”[28] . Народ каждый раз тождественен нации в конкретно- историческом понимании. Следует согласиться с Б.М.Клименко, определявшим народ как большую группу людей, обладающую экономической, социальной и культурной общностью, а также имеющую общую территорию[29]. Если в XVIII в. Д.Дидро, отринув значение языка и этнического единства, определял нацию как коллективное имя, применяемое “для многочисленного населения, живущего на четко ограниченном определенном пространстве и повинующегося одному правительству”[30] , то в ХХ в. народ стал тождественен той нации, которая (по И.В.Сталину) есть “исторически сложившаяся устойчивая общность людей, возникшая на базе общности языка, территории, экономической жизни и психического склада, проявляющегося в общности культуры”[31]. Конечно, нельзя отождествлять понятия нации и государства, как это делал, например, В.Липинский[32] , но применяемый им подход уместен при соотнесении территории и ее населения, территории и народа. Последнее, однако, сводит на нет попытки В.Липинского противопоставить украинскую государственность — русской[33] . В.Липинский прав в другом: построить национальное государство можно только в том случае, если в обществе существуют социальные силы, сословия, классы, кровно заинтересованные в его существовании[34] . Национальная общность людей как культурная, социально-экономическая и политическая система может претендовать на роль народа только тогда, когда она может как удовлетворить производимым общественным продуктом свои внутренние потребности, так и обеспечить защиту этого продукта, своей культуры и территории от внешних угроз. Содержание понятия народ зависит не только от уровня осмысления процессов, происходящих в обществе, но и от преломления господствующих мировоззренческих доктрин через национальные особенности и историко- культурные традиции конкретного общества. Так, например, Судан по Конституции 1973 г. — а это был период огромного влияния СССР и социализма — был провозглашен “демократическим социалистическим государством”, власть в котором принадлежит народу как “союзу трудящихся сил”, объединяющему, в отличие от того же СССР, крестьян, интеллигенцию и национальную буржуазию[35]. Стремясь уйти от необходимости использовать понятие народа, часто территорию рассматривали как достояние исторически определенных, сложившихся в пределах данной географической среды групп людей, ее коренного населения[36]. Но государственно-правовая связь индивида и государства имела значение во все исторические эпохи. В древности люди различались по племенному происхождению, затем — по принадлежности к определенной территории (вспомним противоборство афинян и спартанцев, македонян и горожан Фив). Средневековье породило институт сюзеренитета, когда владелец феодал мог считаться вассалом сразу нескольких сюзеренов, но параллельно шлифовало статус подданства. Лишь Новое время, соединив повседневные потребности гражданского, международного частного, конституционного права с пробуждением гражданского общества, сформировало институт гражданства. 11.2. Подданство и гражданство ПОДДАНСТВО БЫЛО ИСТОРИчЕСКИ ПЕРВЫМ ЮРИДИчЕСКИМ СОСТОяНИЕМ ИНДИВИДА, ОПРЕДЕЛяЮЩИМ ЕГО ОБяЗАННОСТИ ПО ОТНОШЕНИЮ К НОСИТЕЛЮ ГОСУДАРСТВЕННОГО СУВЕРЕНИТЕТА В ТУ ЭПОХУ — ГОСУДАРЮ. ПОДДАНСТВО ОТЛИчАЕТСя ОТ ГРАЖДАНСТВА ОТСУТСТВИЕМ ОБяЗАТЕЛЬСТВ ГОСУДАРСТВА ПЕРЕД ИНДИВИДУУМОМ, ОТСУТСТВИЕМ ГРАЖДАНСКИХ ПРАВ У ЛЮБОГО чАСТНОГО ЛИЦА. КАК ЗАяВЛяЛ ЛАБАНД, ПОДДАННЫЙ ЕСТЬ ОБЪЕКТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, НО НЕ В СМЫСЛЕ ИМУЩЕСТВЕННОМ, А КАК СУБСТРАТ ЭТОЙ ВЛАСТИ; ВСЕ ЖЕ СУБЪЕКТИВНЫЕ ПРАВА яВЛяЮТСя РЕФЛЕКСОМ ПОДДАНСТВА[37]. Если Т.Гоббс не проводил различия между подданным и гражданином, то С.Пуфендорф в своем труде “О должности человека и гражданина согласно естественному праву” (1673) уже разграничил даже обязанности человека от обязанностей гражданина, последних поделил на урожденных и натурализованных, а Д.Дидро выдвинул жесткие социальные отличия гражданства от подданства, заявляя, что подданный поставлен к государю в такое же отношение, как гражданин к законам. “Название “гражданин”, — писал Д.Дидро, — не подходит к живущим в подчинении или в разобщенности; отсюда вытекает, что живущие в совершенно природном состоянии, как суверены, и совершенно лишенные этого состояния, как рабы, совсем не могут рассматриваться в качестве граждан, если считать, что возможно разумное общество, которое обладает неизменной моральной сущностью, стоящей выше физической личности государя”[38] . Подданство обязывало человека к верности, то есть отказу от любой деятельности, могущей пойти во вред государству, к повиновению государственной власти вне зависимости от того, находится ли он сам на государственной территории или за ее пределами. Таким образом, подданство фиксировало принадлежность индивида определенному государству в отрыве от прямой связи этого индивида с территорией государства. Гражданство, сохраняя этот отрыв, предусмотрело обязанности государства защищать определенные права и интересы индивида вне зависимости от того, на какой территории этот индивид находится. Гражданство принято понимать как устойчивую политико-правовую связь человека с государством, в соответствии с которой на него распространяется суверенная государственная власть как на территории государства, так и вне ее, а сам человек обладает определенной совокупностью прав и обязанностей, установленных законодательством данного государства, и может пользоваться его защитой и покровительством[39] . Оставим в стороне расширительное толкование и взаимозаменяемость понятий “подданство” и “гражданство” в современном конституционном законодательстве ряда государств, например Бельгии, Испании, Нидерландов, тем более, что институт подданства после Великой французской революции эволюционировал в гражданство. Именно принцип гражданства лежит в основе юрисдикции, которую государство распространяет на своих граждан[40] . Организация государственной территории может порождать институт многогражданства. Речь идет о государствах, территория которых складывается из территорий составляющих их государственных образований. На особенности гражданства в этой ситуации размеры территории государства и степень его централизации влияют во вторую очередь, пропуская по значимости вперед культурно-исторические традиции соответствующего общества. В США первичным является гражданство федерации, а производным — гражданство того или иного штата, в Швейцарии, напротив, при принятии гражданства кантона именно федеральное гражданство является производным. В Советском Союзе гражданство было неравным. Если все граждане СССР имели еще автоматически гражданство той или иной союзной республики, то те из них, кто жил на территории автономных республик, приобретал и гражданство соответствующей автономии. К прискорбию для СССР, в течение многих десятилетий механизм такого “тройного” гражданства не прогнозировался и реально не осмысливался. Но у СССР с его изысканиями и экспериментами в искусственном конструировании национально-государственного устройства был перед глазами опыт Германской империи. Индивид в Германии начала ХХ в. считался подданным империи только в силу его нахождения в подданстве одного из государств, входивших в ее состав. Лишь жители имперских земель — Эльзаса, Лотарингии и колониальных территорий — состояли в непосредственном подданстве империи. Подданный любого государства империи имел право перехода внутри империи из одного подданства в другое, не переставая быть подданным Германской империи. Более того, было возможным состоять в подданстве сразу нескольких государств империи. Все это позволяет на примере Германии лучше понять направленность советских реформ государственно-территориального устройства и согласиться с признанием решающей роли в формировании института многогражданства реально различного статуса территорий, составляющих государство. Но и федеративные государства иногда имеют только одно гражданство — гражданство федерации (например, Индийский Союз). В случае, если какая-либо территория становится частью Индии, то лишь правительство Индии определяет, какие лица на этой территории становятся индийскими гражданами[41]. Говоря о взаимосвязи территории и гражданства, нельзя не сказать о принципе “почвы” как одном из основных в приобретении гражданства. Общепринятой нормой права является приобретение гражданства ребенком, родившимся от лиц без гражданства, по его месту рождения. Жесткий принцип “почвы” означал, что дети иностранцев, родившиеся на территории государства, приобретают гражданство этого государства. Длительное время этим подходом руководствовались при тех или иных оговорках Дания и Голландия, Франция и Швеция, Сальвадор, Гондурас и республики Южной Америки. В США это относится к ребенку, родители которого, будучи иностранцами, имеют вид на жительство и не обладают дипломатическим иммунитетом. Территориальный суверенитет государства над морскими судами и летательными аппаратами, порождающий многообразные правовые последствия, приводит порой к курьезам. Так, не является исключением история, о которой в конце 1996 г. поведали российские, украинские и болгарские газеты: житель Одессы турок Али Дум, приобретя на закате перестройки морскую яхту, зарегистрировал ее в Швеции и, пригнав ее к родным берегам, занялся бизнесом. Из разных городов Украины на его яхту “Ротва” со шведским флагом на мачте устремились беременные женщины в надежде одарить ребенка правом на шведское гражданство. За 500 дол. роды проходили на борту судна, о чем родителям выдавалась соответствующая справка, заверенная капитаном и судовым врачом[42]. Комбинирование принципов “почвы” и “крови” для определения гражданства является наиболее распространенным подходом в законодательстве большинства стран мира. Случаются и отступления от увязывания с территорией статуса гражданства. Конкретный пример: на территории Особого административного района Сянган КНР (бывший Гонконг) вся власть законодательно принадлежит населению. Население Сянгана делится на категорию постоянных жителей и категорию непостоянных жителей. Интересно, что к постоянным жителям относятся как китайские граждане, родившиеся в Сянгане до или после образования ОАР Сянган или прожившие в Сянгане подряд не менее 7 лет, независимо от того, до или после образования ОАР Сянган, так и лица, не являющиеся китайскими гражданами, въехавшие в Сянган по действительным въездным документам и прожившие в Сянгане (независимо от того, до или после образования ОАР Сянган) подряд не менее 7 лет, для которых Сянган является единственным местом проживания (ст.24 Основного закона ОАР Сянган КНР). Примечательно, что все постоянные жители Сянгана в равной мере наделены политическими и иными гражданскими правами, в то время как существуют серьезные ограничения для граждан КНР, въезжающих на территорию Сянган. Такой въезд требует оформления специального разрешения, а квоты граждан КНР, въезжающих на постоянное жительство, устанавливаются соответствующими ведомствами центрального правительства на основании мнения правительства ОАР Сянган (ч.4 ст.22). Одним из самых отрицательных последствий разрушения СССР стало появление огромного массива граждан фактически несуществующего государства, явочным порядком поставленных перед необходимостью заново решать вопросы своего гражданства, но уже не столько по своей воле, сколько в соответствии с жестко ситуативными политическими, правовыми и социально-экономическими условиями. 13 февраля 1996 г. мной был внесен на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации проект Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в преамбулу и статьи 2, 12, 13 и 18 Закона Российской Федерации “О гражданстве Российской Федерации”. Сегодня Российская Федерация, являясь государством — правопреемником Союза ССР, далеко не в полной мере выполняет свои обязательства, вытекающие из существовавшего ранее статуса граждан СССР. Россия призвана быть реальным правопреемником Советского Союза, защитить права граждан, ставших после 1991 г. жертвами законодательства ряда республик прежнего СССР, претендующих ныне на моноэтничность. Только в Прибалтике сотни тысяч русских, гордо чувствовавших себя гражданами сверхдержавы, оказались в бесправном положении лиц второго сорта, лиц без гражданства. Здесь следует привести интересные данные: если 57% наших соотечественников за пределами Российской Федерации причину своего неблагополучного положения видят в попытках местных властей разыграть национальную карту, то 78% опрошенных упрекают прежде всего Россию в недостаточной защите своих прав[43]. В соответствии с нормами международного права, каждый человек имеет право на гражданство, а государства обязаны способствовать сокращению безгражданства. Указанное положение является и нормой российского права, в соответствии с которым “Российская Федерация поощряет приобретение гражданства РСФСР лицами без гражданства и не препятствует приобретению ими иного гражданства” (ст. 7 Закона РСФСР “О гражданстве РСФСР”). Конституционный суд РФ в своем Постановлении от 16 мая 1996 г. по делу о проверке конституционности пункта “г” ст. 18 закона “ О гражданстве РФ” в связи с жалобой А. Б. Смирнова также подтвердил приверженность России Всеобщей декларации прав человека 1948 г., которая в ст.2 устанавливает, что “никто не может быть произвольно лишен своего гражданства, права изменить его”, а произвольное, без учета волеизъявления гражданина лишение гражданства недопустимо. Конституционный суд постановил, что лица, если они состояли в российском гражданстве уже с момента рождения и в силу ст. 6 ч. 3 Конституции Российской Федерации, не могут считаться лишившимися этого гражданства, если только не утратили его по собственному свободному волеизъявлению. В этом отношении и вводится понятие принадлежности к гражданству Российской Федерации. Основной смысл внесенного мной законопроекта состоял прежде всего в том, что гражданами Российской Федерации признаются все граждане прежнего Союза ССР и их потомки, если они: а) не изъявили свободно своего желания о прекращении гражданства Российской Федерации; б) не приобрели гражданства иностранного государства. Международно-правовым обоснованием подобного подхода является признание Российской Федерации правопреемницей Союза ССР, являвшегося формой существования исторической России. Предполагается также значительное расширение круга лиц, имеющих право на упрощенный порядок получения российского гражданства за счет лиц без гражданства и этнических россиян — граждан других государств — республик прежнего Союза ССР, вышедших из гражданства этих государств и заявивших о желании приобрести гражданство Российской Федерации. Необходимо помнить, что, несмотря на все коллизии гражданской войны и сложность развития страны в постреволюционный период, Закон о гражданстве Союза ССР 1938 г., опять-таки в ст. 2, закрепил, что гражданами Союза ССР признавались: “а) все состоявшие к 7 ноября 1917 г. подданными бывшей Российской империи и не утратившие советского гражданства; б) лица, которые приобрели советское гражданство в установленном законом порядке”. Что же касается общемировой практики, то хотелось бы отметить, что в Великобритании граждане Ирландии до сих пор признаются британскими подданными, хотя с момента приобретения Ирландией независимости прошел уже не один десяток лет, и сами понимаете, Ирландия на этот шаг взаимностью не отвечает. А подданные Испании могут принимать гражданство ибероамериканских государств без утраты своего испанского гражданства. Это — примеры достойного отношения великих государств к своему статусу государства- правопреемника. Приведенные выше аргументы убедили моих коллег и 13 июня 1996 г. Государственная Дума РФ приняла поправки к Закону о гражданстве Российской Федерации в первом чтении: “за” проголосовал 361 депутат, “против” не было, воздержался один. На этом пришлось временно взять законодательную паузу, ибо для окончательного принятия подобной поправки необходима способность высшей государственной власти России обеспечить применение закона. 11.3. Институт оптации при изменении принадлежности территории МЕЖДУНАРОДНАя ПРАКТИКА ВЫРАБОТАЛА МЕХАНИЗМ ЗАЩИТЫ ПРАВ ГРАЖДАН ПРИ ПЕРЕХОДЕ ТЕРРИТОРИИ ОТ ОДНОГО ГОСУДАРСТВА ДРУГОМУ — ОПТАЦИЮ ИЛИ ПРАВО СВОБОДНОГО ВЫБОРА ГРАЖДАНСТВА. Уже при оптации подданства предполагалось, что лицо, стоящее перед необходимостью выбирать себе принадлежность к тому или иному государству, никогда не выходило из подданства государства, уступающего территорию, а следовательно, безупречно перед лицом обоих государств. При передаче в 1871 г. Эльзаса и Лотарингии Германии лицам, родившимся на этих территориях и там находившимся на момент Франкфуртского договора 1871 г., было предоставлено до 1 октября 1872 г. право оптации и при выборе французского гражданства переселиться во Францию, не утрачивая прав собственника на недвижимость. По договору 1890 г. между Великобританией и Германией о передаче от одного государства другому территории острова Гельголанд уроженцам острова право оптации было предоставлено до 1 января 1892 г. По Версальскому мирному договору 1919 г. населению тех областей Германии, которые отходили к другим государствам, предоставлялось в течение 2 лет право оптации и выезда в 12-ти месячный срок на территорию Германии с беспошлинным вывозом движимого имущества и сохранением права собственности на недвижимое. Примером применения оптации было предоставление лицам украинской и русской национальностей, проживающим на территории Чехословакии, и лицам словацкой и чешской национальностей, проживающим на территории Закарпатской Украины, права выбирать между гражданством СССР и гражданством Чехословацкой Республики при включении территории Закарпатской Украины в состав СССР (протокол об оптации к договору 1945 г. между СССР и Чехословакией о Закарпатской Украине). В результате разрушения Советского Союза на мировой карте появилось множество государств, которые либо ранее вообще не существовали (Белоруссия, Украина, Казахстан, Киргизия), либо имеют весьма ограниченный опыт самостоятельной государственности (Эстония, Латвия, Литва). В процессе обретения этими новыми государствами своей независимости было нарушено право гражданина на выбор (оптацию) гражданства. Сегодня любят ссылаться на мировой опыт, хотя и предпочитают применять его избирательно. Общепризнанным мировой практикой является право гражданина на выбор гражданства при самоопределении или передаче территории от одного государства другому. Рассуждая юридически, при переходе некоей территории от одного государства другому или при получении независимости частью до этого единого государства у жителя такой территории возникает право на выбор одной из трех моделей своего поведения в вопросах гражданства: 1) безусловное право на получение гражданства нового образовавшегося государства; 2) право сохранения за собой гражданства страны-правопреемника, то есть прежнего или старого государства, и выезда на территорию своего государства; 3) возможность сохранить за собой гражданство прежней страны, но остаться проживать на той же территории и получить в новом государстве вид на жительство. Ограничения в праве оптации гражданства в принципе недопустимы. Государство может распоряжаться своей территорией в установленном законом порядке, принимать решение о выделении из своего состава нового независимого государства или передаче своей территории иному государству, но государство не вправе отказаться от своих граждан и передать их кому бы то ни было без их согласия. События, последовавшие за подтверждением Государственной Думой Российской Федерации юридической силы для России результатов союзного референдума 17 марта 1991 г., по-новому высветили весь комплекс сложнейших проблем, доставшихся в наследство России как правопреемнице Советского Союза. Как известно, развал великой мировой державы заставил многих наших сограждан совершить нелегкий выбор: либо поклясться в верности новым, по большей части этнократическим государствам, созданным на территории прежнего Союза ССР, приобретя взамен хоть какие-то гарантии политических, экономических, социально-культурных и личных прав и свобод, либо не делать этого, обрекая себя на незавидное положение “лица без гражданства”. Показательной в этом плане является ситуация в Казахстане. За 1992—1996 гг. численность населения Казахстана уменьшилась с 17 до 15 млн человек. Это связано и с увеличением смертности на 25%, и с сокращением рождаемости на 50%, а главное — эмиграцией неказахского населения. За те же пять лет с территории Казахстана выехало 1,7 млн человек, в том числе 700 тысяч немцев. Среди причин отъезда русского и русскоязычного населения — ухудшение политических и социально-экономических условий жизни в Казахстане по сравнению с Россией[44]. Но значительную, если не большую роль играет осознанная политика казахстанского руководства по превращению республики в моноэтническое государство. Законом закреплено привилегированное положение казахского языка как государственного, в то время как использование русского языка максимально ограничено (между тем, казахов на 1991 год в республике было только 40 % населения). В 1996 г. изменено пенсионное законодательство. Поскольку 60 % населения Казахстана в возрасте до 20 лет составляют казахи, как правило, не участвующие в создании материальных ценностей, а 80 % работников крупных промышленных предприятий — русские, то закрепленное в законе увеличение пенсионного возраста трудно расценить иначе, как усиление эксплуатации русских и русскоязычных граждан, представляющих до сих пор наиболее квалифицированную часть населения и создающих основную долю внутреннего валового продукта. Не следует забывать, что в результате националистической государственной политики Казахстана на 1 января 1995 г. удельный вес русских и казахов в общей численности населения республики составил 34,8 % и 46,0 % соответственно (в 1989 г. — 37,8 % русских и 39,7 % казахов)[45]. С 1 марта 1995 г. в соответствии с Указом Президента республики Н. Назарбаева от 23 декабря 1993 г. все граждане прежнего СССР, постоянно проживающие в республике, автоматически объявлены гражданами Казахстана. Такой автоматизм повел к нарушению права на выбор гражданства. Рассмотрим эту ситуацию с точки зрения россиянина, проживающего в Казахстане. В случае приобретения гражданства России гражданин получает: — право на защиту со стороны Российской Федерации; — возможность свободного выезда и трудоустройства, получения статуса вынужденного переселенца в России; — возможность свободного безвизового пересечения границы, направляясь в Россию; — возможность получения образования и медицинской помощи в России; — возможность участвовать в выборах: выбирать и быть избранным и т.д. Даже с учетом кризисного состояния российской экономики Россия способна предоставить своим гражданам значительный перечень возможностей и при наличии государственной воли обеспечить защиту своих граждан, где бы они ни находились. Понимание этого фактора и привело власти Казахстана к заключению 29 марта 1996 г. договора с Россией об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях. Еще в эпоху Русской земли началось преобладание территориальных, пространственных начал над кровными, преобладание, наложившее свой отпечаток на все существование Российского государства, когда связь человека с государством не ограничивается только отношениями патернализма и вассалитета, но поднимает их на уровень некоего духовного и культурного единения. Эта связь придает особое содержание самому существу института гражданства в России, дополняя общее понятие института гражданства как устойчивой правовой связи человека со своим государством положением о связи культурной и пространственной. Для России юридические проблемы гражданства приобретают и некий иной, философский, культурологический смысл. Ведь в русской культуре, в самом мироощущении народов России заложен принцип необъятности, широты территории, на которой они проживают. Представители различных национальностей чувствуют себя как дома только на своей Родине — исторической России. Для них Родина — это вся необъятная территория России, которая далеко не ограничивается административными (вдруг ставшими государственными) границами РСФСР. В словаре С.И.Ожегова, где это состояние достаточно адекватно отражено, гражданин — это “лицо, принадлежащее к постоянному населению данного государства, пользующееся его защитой и наделенное совокупностью политических и иных прав и обязанностей”[46] . В.И.Даль определял гражданина как городского жителя, члена общины или народа, состоящего под одним общим управлением; как каждое лицо или человека, из составляющих народ, землю, государство[47]. Абсурдность и правовая несостоятельность всего происходящего в сфере гражданства особенно ярко видны на примере Республики Крым, ставшей после расчленения СССР частью независимого украинского государства. Заметим, что в Крыму проживает в основном русское и русскоязычное население. При определении гражданства крымчан власти Украины исходили и продолжают исходить из того, что жители полуострова якобы автоматически приобрели украинское гражданство в момент передачи бывшей Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР в 1954 г. Следовательно, все они столь же автоматически переходят в разряд граждан Украины после объявления ею независимости и ликвидации Союза ССР в результате Беловежских соглашений от 8 декабря 1991 г. Как тут не вспомнить слова В.И.Ленина: “Кто это сказал, что людьми не торгуют в наше время? Отлично торгуют. Дания продает Америке за столько-то миллионов (еще не сторговались) три острова — все населенные, конечно”[48]. Украинский подход не имеет под собой никаких законных оснований даже безотносительно к неконституционности самих решений органов государственной власти СССР и РСФСР 1954 г. по Крыму. Практика автоматической перемены населением подданства при переходе части территории одного государства к другому существовала только до XVIII в.[49] Первое. Анализ Конституций СССР и РСФСР, законов о гражданстве СССР позволяет сделать вывод о приоритете волеизъявления гражданина при выборе гражданства. Ни один житель РСФСР не мог быть лишен гражданства без предусмотренных законом оснований против своей воли. Согласно ст.7 действовавшего в 1954 г. Закона СССР “О гражданстве СССР” 1938 г. лишение гражданства СССР могло иметь место только в двух случаях: либо по приговору суда (в случаях, предусмотренных законом), либо в силу особого в каждом случае Указа Президиума Верховного Совета СССР. Аналогичных законов союзных республик не существовало, но в соответствии с принципами права очевидна правомерность применения этой процедуры и в республиках. Ни о каком “коллективном” лишении гражданства не могло быть и речи. Тем более, что ст.15 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., предусматривает, что каждый человек имеет право на гражданство и никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство. Ныне и в Основном законе России закреплено положение, что гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его (п.3 ст.6 Конституции Российской Федерации 1993 г.). Второе. На момент передачи Крымской области под административную юрисдикцию Украинской ССР ни один действовавший в то время законодательный акт Союза ССР, РСФСР либо УССР не предусматривал изменение гражданства жителей Крыма. Все они были и оставались гражданами СССР и РСФСР. Гражданство союзной республики в условиях существования единого союзного государства имело скорее символическое, чем юридическое значение. Норма п.“щ” ст.19 Конституции РСФСР 1937 г. о том, что “предоставление прав гражданства РСФСР” подлежит ведению РСФСР в лице ее высших органов власти и государственного управления, не получило законодательного развития. Значительно позже и опять на союзном уровне было закреплено, что только “утрата гражданства СССР влечет за собой утрату гражданства союзной республики” (ст.16 Закона о гражданстве СССР 1978 г.). Крымчане никогда гражданства СССР не утрачивали! Третье. Что касается республиканского гражданства, то еще Положение о гражданстве Союза ССР, утвержденное ЦИК и СНК СССР 22 апреля 1931 г., хотя и закрепляло принцип “почвы”, т.е. увязки гражданства союзной республики с местом постоянного проживания, но в то же время предусматривало право выбора гражданства конкретной республики в том случае, если гражданин СССР “по национальности или по происхождению считает себя связанным с этой республикой”. Как известно, крымчане — граждане СССР и РСФСР, становясь жителями Украинской ССР, не выражали волеизъявления ни об отказе от гражданства РСФСР, ни о желании приобрести гражданство Украинской ССР. Таким образом, есть достаточные основания полагать, что жители Крыма до сих пор по праву сохраняют гражданство России. Их формальная принадлежность к корпусу граждан Украины может, в лучшем случае, рассматриваться как обретенное ими второе гражданство со всеми вытекающими из данного факта юридическими последствиями. Конституционный долг высших государственных органов и должностных лиц Российской Федерации — защищать законные права и свободы жителей Крыма — граждан России. ----------------------- [1] Свод Законов Российской империи. 2-е изд. 1892 г. Т.1. Основные государственные законы. VIII. О законах [2] См., напр.: Общая теория государства и права: В 2 т. Т.1. Общая теория государства /Отв. ред. Д.А.Керимов и В.С.Петров. Л.: Изд-во ЛГУ, 1968. С.142 —171. [3] Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 9. С.132. [4] Денисов А.И. Сущность и формы государства. М., 1960. С. 9-10; Каск Л.И. Функции и структура государства. Л.: изд. ЛГУ, 1969. С. 8-11. [5] Теория государства и права: Курс лекций /Под ред. М.Н.Марченко. М.: Зерцало, ТЕИС, 1996. С. 80. [6] См. также: Теория государства и права: Курс лекций /Под ред. М.Н.Марченко. М.: Зерцало, ТЕИС, 1996. С. 88-89. [7] Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 36. С. 130. [8] Подробнее см.: Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран: Учебник для ВУЗов.М.:изд.группа “Форум”-”ИНФРА-М”, 1998. С.192-194. [9] См., напр.: Савицкий П.И. Развитие Конституции Бельгии 1831 г.// Государство и право. 1996. № 10. С. 108 — 116. [10] См.: Австро-Венгерская монархия // Энциклопедический словарь. Под ред И.Е.Андреевского. Т.1. Ппб.: изд. Ф.А.Брокгауз и И.А.Ефрон, 1890. С. 100. [11] См.: Пастухов В. Три времени России. Общество и государство в прошлом, настоящем, будущем. М.: ПОЛИС-РОССПЭН, 1994. С. 97 [12] См.: Демин А., Иванов В. Два подхода к межрегиональным ассоциациям //Российская Федерация. 1997. № 8. С. 17. [13] См.также: Арановский К.В. Указ.соч, С.195-208. [14] См., напр.: Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм // Государство и право. 1996. № 10. С. 4 — 5, 8 — 9. [15] Подробнее см.: Умнова И.А. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. 1994. № 8—9. C. 43 — 51. [16] См.: Тадевосян Э.В. Указ.соч. С. 5. [17] Подробнее см.: Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право. 1995. № 3. С. 9; Право и политика современной России. М.: Былина, 1996. С. 155 — 158. [18] Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 24. С. 143. [19] Тадевосян Э.В. Указ.соч. С.8. [20] Государственное право Германии / Сокр. пер. с нем. Т. 1. М.: ИГП РАН, 1994. С.80. [21] Тадевосян Э.В. Указ.соч. С. 7. [22] См.: Клименко Б.М. Государственная территория. Вопросы теории и практики международного права. С. 7. [23] См.: СУ РСФСР. 1931. № 19. Ст. 193. [24] Подробнее см.: Басу Дурга Дас. Указ. соч. С. 129—132. [25] Клименко Б.М. Государственная территория. Вопросы теории и практики международного права. С. 7. [26] См.: Платон. Сочинения в 3 томах. Т. 3. Ч. 1. М.: Мысль, 1971. С. 382—383. [27] См.: История в Энциклопедии Дидро и д’Аламбера. С. 81. [28] Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 25. ч. II. С.421. [29] Клименко Б.М. Мирное решение территориальных споров. М.: Междунар. отношения, 1982. С. 7. [30] Цит. по: История в Энциклопедии Дидро и д’Аламбера. С. 252. [31] Сталин И. Соч. Т.2. С. 296. [32] См.: Украинская государственность в ХХ веке: Историко-политческий анализ / А.Дергачев (рук. авт.коллектива).К.: Полiтичка думка, 1996. С. 54, 61 — 62. [33] См.: Там же. С. 64—70. [34] Там же. С.54. [35] См.: Каменский В. Судан (Демократическая Республика Судан) //Ежегодник Большой Советской Энциклопедии. 1975. Вып. 19. М.: Советская Энциклопедия, 1975. С. 398. [36] Курс международного права. В 6 т. Т. 2. С. 58. [37] См.: Брун М. Подданство //Энциклопедический словарь. Т.24. СПб:Брокгауз и Ефрон, 1898. С. 71. [38] История в Энциклопедии Дидро и д’Аламбера. С. 85. [39] См., напр.: Конституционное право /Отв. ред. А.Е.Козлов. М.: БЕК, 1996. С. 64. [40] См.: Курс международного права. Т. 3. С. 65—84; Клименко Б.М. Государственная территория. Вопросы теории и практики международного права. С. 16—17. [41] См.: Басу Дурга Дас. Указ.соч. С. 138. [42] См.: АиФ, “Дайджест российской прессы” (Болгария). 1996. № 6. С. 31. [43] Новый курс России: предпосылки и ориентиры. Социальная и социально- политическая ситуация в России. Год 1995-й / Под ред. Г.В. Осипова (рук.), В.К. Левашова, В.В. Локосова, М.: Academia, 1996. С. 75. [44] При полной экономической изоляции Казахстан способен выпустить лишь 27 % конечного продукта, см.: Бессарабов Г.Д. Экономико-географическое положение Казахстана // Казахстан: реалии и перспективы независимого развития/ Под общ. ред. Е.М.Кожокина. М.: РИСИ, 1995. С. 14. [45] См.: Митяев В.Г., Шилова Р.А. Проблемы русскоязычного населения в Казахстане // Новая Евразия: отношения России со странами ближнего зарубежья. Сб. статей № 5. Под ред. Е.М.Кожокина. М.: РИСИ, 1996. С. 13. [46] Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1985. С. 123. [47] Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 1989. Т. 1. С. 389—390 [48] Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 30. С. 194. [49] См.: Курс международного права. Т. 3. С. 72.