Материалы сайта
Это интересно
Диссертация Бабурина
Глава II. Правовой режим территории государства ( 5. Принципы правового регулирования (режима) территории государства Регулирование территориальных вопросов было и остается основой внутренней и внешней политики государства. Соглашаясь с Н.И.Матузовым и А.В.Малько в разграничении понятий правового режима и механизма правового регулирования[1], следует рассматривать правовой режим территории прежде всего как процесс реализации ее политико-юридического состояния. Принципы режима территории стали складываться еще в древности. Духовные грамоты русских великих князей были важными правовыми актами, вершившими судьбу и режим территории. Так, в “Поучении своим детям” (Духовной грамоте) князь Владимир Мономах, изложив события своей жизни и давая своим наследникам советы по разным вопросам, завещал уменьшить на подвластной территории жестокость даже в справедливых наказаниях, а проходя с войсками по русским землям, ни в коем случае не дозволять делать вред жителям в селах или портить хлеб на полях[2]. В современную эпоху эти принципы, отшлифованные веками, закреплены конституциями государств и многосторонними международными правовыми актами. 5.1. Основные принципы правового регулирования (режима) территории государства В КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ РЕГУЛИРОВАНИЕ РАЗЛИчНЫХ ВОПРОСОВ, СВяЗАННЫХ С ПРОБЛЕМАМИ ТЕРРИТОРИИ, ПРЕДУСМОТРЕНО СТ. 1, 3—5, 8, 9, 67, 68, 71, 131 И ДРУГИМИ. В СООТВЕТСТВИИ С ЭТИМИ СТАТЬяМИ МОЖНО ВЫДЕЛИТЬ РяД КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРИНЦИПОВ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИя (РЕЖИМА) ГОСУДАРСТВЕННОЙ ТЕРРИТОРИИ. СРЕДИ НИХ: 1) суверенитет Российской Федерации над всей ее территорией (ст. 4, 71); 2) целостность государственной территории (ст. 1, 3, 67); 3) верховенство на всей территории Российской Федерации Конституции России и федеральных законов (ст. 67); 4) прямое действие Конституции Российской Федерации на всей территории Федерации (ст. 15); 5) конституционное закрепление порядка изменения внешних и внутренних границ государства (ст. 67, 71, 131); 6) единство правового режима территории Российской Федерации в вопросах экономики (единство экономического пространства), свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств на всей территории, поддержки конкуренции и свободы экономической деятельности (ст. 8). При всем различии между государствами, особенно унитарными и федеративными, на примере Российской Федерации видны общие принципы правового регулирования государственной территории. 1. Суверенитет Российской Федерации над всей ее территорией. Согласно ст. 71 Конституции, федеративное устройство и территория Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации, а ч. 1 ст. 4 жестко фиксирует: “Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию”. Это означает, что Российская Федерация обладает всей полнотой власти и никакая другая власть на ее территории не вправе присвоить себе функции верховной суверенной власти или, тем более, поставить себя над нею. При этом государственная власть России распространяется на всю без исключения территорию Федерации: на все сухопутные, водные и воздушные пространства, находящиеся под юрисдикцией России, а также объекты с государственной символикой Российской Федерации (например, корабли, авиалайнеры и т.д.)[3]. 2. Целостность государственной территории. Уже преамбула Конституции Российской Федерации подтверждает исторически сложившееся государственное единство, а в ст. 1 говорится о Российской Федерации как о государстве демократическом, федеративном, но не как о федерации (конфедерации) государств. Хотя в ч.1 ст. 3 сказано, что территорию Российской Федерации составляют территории ее субъектов, ст. 3 (а она включена в главу “Основы конституционного строя”) твердо провозглашает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч.1 ст. 3) и никто не может присваивать власть в Российской Федерации (ч.4 ст. 3). Примечательный момент. Если, например, ч.1 ст. 3 Федерального конституционного закона Австрийской Республики от 10 ноября 1920 г. говорит, что территория этого федеративного государства включает в себя территории земель Федерации, то по ч.1 ст. 67 Конституции России территория Российской Федерации включает в себя не только территории ее субъектов, но также внутренние воды, территориальное море и воздушное пространство над ними. Таким образом, в России не только территориальное море, но и внутренние воды, как и воздушное пространство над ними, являются конституционно федеральной территорией. Без сомнения, это крайне важный рычаг в борьбе против национального и регионального сепаратизма. И в довершение этого механизма ч.3 ст. 4 Конституции закрепляет именно за Российской Федерацией право и обязанность обеспечивать целостность и неприкосновенность своей территории. 3. Верховенство на всей территории Российской Федерации Конституции России и федеральных законов. Из того, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, которая, в свою очередь, обеспечивает государственную целостность как одну из основ федеративного устройства России, прямо вытекает принцип верховенства на всей территории Российской Федерации Конституции России и федеральных законов. Это — ключевой момент не только для понимания режима территории России или любого иного государства, но и для правовой системы. Он предполагает, что Основной закон и все другие федеральные законы должны на всей территории Федерации соблюдаться, исполняться и применяться. Им должны соответствовать все нормативные правовые акты федеральных исполнительных органов, законы и иные нормативные акты, принимаемые в субъектах федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (ч.2 ст. 76). 4. Прямое действие Конституции Российской Федерации на всей территории Федерации. Важное значение для режима территории России имеет норма ч.1 ст. 15 Конституции, в соответствии с которой Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Таким образом, Основной закон России не просто является базой федерального законодательства и законодательства субъектов федерации, но его нормы не могут быть изменены какими-либо законами и действуют на всей территории Российской Федерации непосредственно. 5. Конституционное закрепление порядка изменения внешних и внутренних границ государства. Регулирование вопросов территории находится непосредственно в ведении Российской Федерации (п. “б” ст. 71), которая только и вправе определять статус и осуществлять защиту государственной границы, территориального моря, воздушного пространства (п. “н” ст. 71). Но если применительно к внутренним границам четко сказано, что границы между субъектами Федерации могут меняться только с их взаимного согласия (ч.3 ст. 67), а при изменении границ территорий местного самоуправления учитывается мнение проживающего на соответствующей территории населения (ч.2 ст. 131), то применительно к внешним границам России порядок их изменения скрыт за упомянутым в Конституции словом “статус”. Между тем, принимая 12 июня 1990 г. Декларацию “О государственном суверенитете РСФСР”, I Съезд народных депутатов РСФСР в п. 8 жестко записал: “Территория РСФСР не может быть изменена без волеизъявления народа, выраженного путем референдума”[4]. 6. Единство правового режима территории Российской Федерации в вопросах экономики (единство экономического пространства). Для правового регулирования территории государства характерно его единство в вопросах экономики (единство экономического пространства), свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции и свободы экономической деятельности (ст. 8). Вероятно, в противовес прежним советским конституциям Конституция России 1993 г. не содержит специального раздела, посвященного экономической основе государства и общества, но обязывает государство на всей его территории создавать условия для развития и закрепления рыночной экономики, видя это в обеспечении свободы экономической деятельности, свободном перемещении товаров, услуг, финансов. Статья Основного закона носит следы явной спешки и, соответственно, весьма уязвима. Как быть с перемещением других ресурсов? Конституционная норма явно претендует на исчерпывающий перечень. А ведь, например, еще Указ Президента РСФСР о едином экономическом пространстве от 12 декабря 1991 г. закреплял свободное движение на всей территории РСФСР товаров, услуг и работ[5]. Статус административных территорий, составляющих единую территорию государства, также предполагает определенные общие начала (принципы). 5.2. Принципы правового регулирования (режима) административной территории ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИя (РЕЖИМА) АДМИНИСТРАТИВНЫХ ТЕРРИТОРИЙ, КАК ПРАВИЛО, ЗАКРЕПЛЕНЫ В КОНСТИТУЦИИ. В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ МОЖНО ВЫДЕЛИТЬ СЛЕДУЮЩИЕ ИЗ НАЗВАННЫХ ПРИНЦИПОВ. А. Взаимное согласие субъектов федерации на изменение границ между ними. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Все они выступают равноправными субъектами Российской Федерации (ч.1 ст. 5 Конституции). Они равноправны между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч.4 ст. 5 Конституции). Законодатель явно пошел против здравого смысла, поднимая до уровня субъектов федерации автономные округа, но этот подход зародился еще в эпоху господства большевистской концепции национально-государственного устройства, а завершился формированием в период политических бурь 1990—1993 гг., когда ни Президент, ни Парламент России не рисковали портить отношений с руководителями регионов. При всем при этом, границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены лишь с их взаимного согласия (ч.3 ст. 67 Конституции). Жесткость приведенной формулировки в сочетании с нормой Конституции России, согласно которой отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (ч.4 ст. 66), а следовательно, могут и не регулироваться, создала своего рода конституционный тупик. Этот тупик усугубляется утверждением, что, с одной стороны, постулируются края и области, в которые входят автономные округа (с соответствующим объединением территорий), с другой — и те и другие полностью равноправны, а в довершение статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом (ч.5 ст. 66 Конституции). Выход из сложившейся ситуации предпочтительно искать не в каком-либо определении Конституционного суда, а через изменение самой конституционной нормы. Согласно ч. 4 ст. 66 Конституции России автономные округа входят в состав края или области. Ч. 1 и 4 ст. 5 Конституции говорят о “равноправии субъектов Российской Федерации”. Явная внутренняя противоречивость Конституции вызвала рассмотрение вопроса в Конституционном суде на примере ситуации в Тюменской области, но тупиковость ситуации заставила Конституционный суд определением от 17 июля 1996 г. отложить рассмотрение дела о проверке конституционности ряда положений Устава Тюменской области до урегулирования отношений Тюменской области и входящих в ее состав Ханты- Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов на основе федерального закона и (или) договора (договоров) между органами государственной власти автономных округов и области. Б. Учет мнения населения территорий местного самоуправления, границы которых могут подвергнуться изменению. Применительно к местному самоуправлению в ст. 131 Конституции России закреплено, что изменение границ территорий, в которых оно осуществляется, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Изменение указанных границ относится законом к компетенции органов государственной власти субъектов федерации, которые обязаны тем самым учитывать мнение населения таких территорий. Эта правовая гарантия против произвола и федерального центра, и органов власти субъекта федерации подверглась испытанию на прочность в 1996 году с принятием ряда решений в Удмуртии. Так, законом Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике” было предусмотрено образование представительных и исполнительных органов государственной власти административно- территориальных единиц (района, города), определенных ст. 74 Конституции Удмуртской Республики, а также районов в городах (абз. 5 ч. 1 ст. 2); при этом сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов считаются территориями муниципальных образований, в пределах которых осуществляется местное самоуправление. Конституционный суд Российской Федерации своим Постановлением от 24 января 1997 г. признал, в частности, положение, согласно которому территориями муниципальных образований, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, являются сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов, не соответствующим Конституции России, ее ст. 130 и 131, поскольку данное положение исключает создание муниципальных образований иных поселений (город в районе, район в городе). Особо важное значение отводилось мнению по тем или иным вопросам населения. Механизмами выявления мнения населения территории могут служить консультативный опрос населения, сбор подписей под проектом соответствующего решения на сходах и собраниях жителей с обсуждением вопросов о намечаемых изменениях, решения представительных органов местного самоуправления и т.д. В постановлении Конституционного суда от 24 января 1997 г. наиболее адекватной формой учета мнения населения назван референдум, проводимый по требованию населения в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования. В. Согласование интересов. Принципы правового режима территорий, на которых осуществляются совместные суверенитеты, прежде всего кондоминиумов, формируются через наложение и корреляцию, но при этом не действуют автоматически, а определяются в каждом отдельном случае договором (соглашением). Трудно говорить об общих принципах правового регулирования (режима) других видов территории. У международных территорий как пространств, на которые совершенно не распространяется суверенитет какого-либо государства, у территорий со смешанным режимом, на которые определенные государства имеют суверенные права, равно как и у несамоуправляющихся территорий, подмандатных, подопечных и иных территорий — принципы правового режима определяются специальными актами международного права. ( 6. Состав государственной территории Территориальное верховенство государства распространяется на все виды его территории, каждый из которых имеет свои особенности правового регулирования. 6.1. Сухопутная территория СУХОПУТНАя ТЕРРИТОРИя — ЭТО ВСя СУША, НАХОДяЩАяСя В ПРЕДЕЛАХ ГРАНИЦ ГОСУДАРСТВА. СТАТУС СУХОПУТНОЙ ТЕРРИТОРИИ КАК ПОВЕРХНОСТИ ЗЕМЛИ, ОчЕРчЕННОЙ ГРАНИЦАМИ ГОСУДАРСТВА, ОХВАТЫВАЕТ ОТДЕЛЬНЫЕ чАСТИ ТЕРРИТОРИИ, ОКРУЖЕННЫЕ ТЕРРИТОРИЕЙ ДРУГИХ ГОСУДАРСТВ (АНКЛАВЫ), И ОСТРОВА, ОМЫВАЕМЫЕ ВОДОЙ. В ПОНяТИЕ СУХОПУТНОЙ ТЕРРИТОРИИ ВХОДяТ И НЕДРА, РАСПОЛОЖЕННЫЕ НИЖЕ ПОчВЕННОГО СЛОя И ДНА НАХОДяЩИХСя НА СУШЕ ВОДОЕМОВ. Именно по сухопутной территории определяются официальные размеры государства, протяженность сухопутных и морских границ. Так, Советский Союз определялся в качестве крупнейшего в конце ХХ в. государства по территории потому, что занимал почти 1/6 часть обитаемой суши земного шара, или 22,4 млн. кв. км. Даже после разрушения СССР Российская Федерация остается самым большим государством планеты. Крупнейшие по сухопутной территории государства мира: Россия — 17 млн. кв. км Канада — 9,9 млн. кв. км Китай — 9,6 млн. кв. км США — 9,4 млн. кв. км Бразилия — 8,5 млн. кв. км Австралия — 7,7 млн. кв. км Индия — 3,3 млн. кв. км Аргентина — 2,8 млн. кв. км Казахстан — 2,7 млн. кв. км Среди самых маленьких по сухопутной территории государств мира лидирует, безусловно, располагающийся в западной части Рима Ватикан с территорией в 0,44 кв. км. К государствам-лилипутам относятся прежде всего островные государства типа Республики Науру с территорией в 21 кв. км, Тувалу, расположенное на 9 островах и атоллах в юго-западной части Тихого океана (территория — 26 кв. км), Мальдивская Республика (территория около 300 кв. км), Мальта (территория 316 кв. км), Барбадос (430 кв. км), Антигуа и Барбуда в Вест-Индии (территория 442,6 кв. км), Антильские о-ва (821 кв. км) и другие. Но небольшие по территории государства есть и на материках. Можно назвать княжество Монако (территория около 2 кв. км), бывшие колонии в Индокитае Макао — Аомынь (16 кв. км) и Сингапур (619 кв. км), а также Республику Сан-Марино, полностью окруженную территорией Итальянской Республики (территория 61 кв. км), Лихтенштейн (территория около 160 кв. км), Андорру ( 465 кв. км) и другие. А территория находящегося под британским управлением Гибралтара составляет всего 6,5 кв. км. Сухопутные территории государств очень различаются по своей форме. Так, Республика Чили имеет территорию 756,9 тыс. кв. км, протянувшуюся узкой полосой вдоль Тихоокеанского побережья Южной Америки на 4300 км, а такие государства, как Украина (603,7 тыс. кв. км), Франция (территория 551 тыс. кв. км), ФРГ (территория 356,3 тыс. кв. км), Белоруссия (207,6 тыс. кв. км) расположены компактно, единым массивом. Особая ситуация с государствами-архипелагами, такими, как Индонезия (1904,5 тыс. кв. км). Япония (территория 372,2 тыс. кв. км), несмотря на островное расположение, к государствам-архипелагам не относится. 6.2. Водная территория ВОДНАя ТЕРРИТОРИя ВКЛЮчАЕТ: а) внутренние (национальные) воды, то есть собственные воды государства (национальные реки, озера, каналы, внутренние моря), а в случае государства-архипелага — его архипелажные воды; б) пограничные воды, то есть воды рек, озер и каналов, по которым проходит государственная граница; в) территориальное море. Территориальное море есть морской пояс, примыкающий к сухопутной территории и архипелажным водам (ст. 2 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.). На территориальное море, то есть за пределы сухопутной территории и внутренних вод государства, а в случае государства-архипелага — и его архипелажных вод, во всем объеме распространяется суверенитет соответствующего государства. Долгое время международная практика шла по пути произвольного установления самим государством ширины территориальных вод. Выделялись следующие подходы: 3 мили — Австралия, Бельгия, Бирма, Великобритания, ГДР, Канада, Куба, США, Франция, ФРГ, Япония и др.; 4 мили — Норвегия, Швеция, Финляндия; 5 миль — Камбоджа; 6 миль — Бразилия, Гаити, Гондурас, Греция, Израиль, Йемен, Индия, Испания, Италия, Камерун, Колумбия, Мавритания, Ливан, Тунис, Турция, Сенегал, Сомали, Таиланд, Уругвай, Цейлон; 10 миль — Югославия; 12 миль — Албания, Алжир, Болгария, Венесуэла, Вьетнам, Гана, Гватемала, Дагомея, Египет, Индонезия, Ирак, Иран, Кипр, КНР, КНДР, Ливия, Мексика, Пакистан, Россия (а затем и СССР), Румыния, Саудовская Аравия, Сирия, Судан, Танзания, Того, Эфиопия; 130 миль — Гвинейская Республика; 200 миль — Аргентина, Панама, Перу, Сальвадор, Чили, Коста-Рика, Эквадор[6]. Лишь Конвенция по морскому праву 1982 г. установила единый подход к пониманию территориального моря (территориальных вод) и установила порядок отсчета их ширины. Внешней границей территориального моря является линия, каждая точка которой находится от ближайшей точки исходной линии на расстоянии, равном ширине территориального моря (ст. 4 Конвенции). В соответствии с международным правом каждое государство имеет право устанавливать ширину своего территориального моря до предела, не превышающего двенадцати морских миль, отмеряемых от исходных линий, определенных в соответствии с Конвенцией 1982 г. Конвенция ООН закрепила и способы определения исходной линии, определив в качестве нормальной линии для измерения ширины территориального моря линию наибольшего отлива вдоль берега, указанную на официально признанных прибрежным государством морских картах крупного масштаба (ст. 5). Конвенцией оговорены и некоторые иные способы исчисления ширины территориального моря. Прибрежное государство может осуществлять контроль в зоне, прилежащей к его территориальному морю, называемой прилежащей зоной. Прилежащая зона не может распространяться за пределы двадцати четырех морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря. Причиной контроля может быть необходимость: а) предотвращения нарушений таможенных, фискальных, иммиграционных или санитарных законов и правил в пределах его территории или территориального моря; б) наказания за нарушение вышеупомянутых законов и правил, совершенное в пределах его территории или территориального моря. Национальные реки — это реки, от самого истока до устья находящиеся в пределах одного государства. Несудоходные реки, протекающие по территории нескольких государств, считаются находящимися в раздельном господстве прибрежных государств. Правовой режим пограничных рек устанавливается соглашениями сопредельных государств. Реки, которые протекают через территории нескольких государств и доступны для судоходства, называются международными и подчинены правилам свободы судоходства. Каналы — искусственные водные пути — считаются находящимися под исключительным господством одного государства в том случае, если они ограничены с обеих сторон сухопутной территорией этого государства. (Как исключение, Версальский договор предусмотрел международный режим для Кильского канала, проходящего по германской территории.) Внутренние озера и внутренние моря — это водные пространства, которые со всех сторон окружены сушей или не находятся в судоходном соединении с морем. Такое водное пространство находится в раздельном господстве прибрежных государств. За такими редкими исключениями, как режим Каспия согласно Туркманчайскому договору России с Персией 1828 г., предусмотревшему исключительное господство России — по существу режим внутреннего моря — над Каспийским морем (озером). Этот привилегированный для России правовой режим был отменен договором РСФСР и Персии от 26 февраля 1921 г. Пограничные воды. Воды рек, озер и каналов, по которым проходит линия государственной границы между сопредельными государствами, составляют часть государственной территории каждого из них от линии границы до принадлежащего ему берега[7]. 6.3. Земные недра В СООТВЕТСТВИИ С МЕЖДУНАРОДНЫМ ПРАВОМ НЕДРА ЗЕМЛИ НА ТЕХНИчЕСКИ ДОСТУПНУЮ ГЛУБИНУ В ПРЕДЕЛАХ СУХОПУТНЫХ И ВОДНЫХ ПРОСТРАНСТВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ТЕРРИТОРИИ НАХОДяТСя ПОД ИСКЛЮчИТЕЛЬНЫМ СУВЕРЕНИТЕТОМ СООТВЕТСТВУЮЩЕГО ГОСУДАРСТВА[8] . ИМЕННО ГОСУДАРСТВО ОПРЕДЕЛяЕТ УСЛОВИя РАЗВЕДКИ И ЭКСПЛУАТАЦИИ ЕСТЕСТВЕННЫХ БОГАТСТВ ЗЕМНЫХ НЕДР. Естественные богатства земных недр в современную эпоху — особо важное достояние народов, проживающих на данной территории. Генеральная Ассамблея ООН 14 декабря 1962 г. приняла специальную резолюцию “Неотъемлемый суверенитет над естественными ресурсами”. Совместная эксплуатация недр компаниями различных государств не приводит к изменению юрисдикции над этими недрами. 6.4. Воздушное пространство ГОСУДАРСТВЕННОЕ ВОЗДУШНОЕ ПРОСТРАНСТВО КАК ИНТЕГРАЛЬНАя чАСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ТЕРРИТОРИИ ЕСТЬ ПРОСТРАНСТВО НАД СУХОПУТНОЙ И ВОДНОЙ ПОВЕРХНОСТЬЮ, ЗАКЛЮчЕННОЙ В ГРАНИЦАХ ГОСУДАРСТВА. Верхней границей воздушного пространства является граница земного пространства в целом, отделяющая последнее от космоса. Под границей земного пространства понимают шаровидную поверхность, повторяющую конфигурацию Земли и расположенную на некотором расстоянии от ее поверхности (уровня моря). Обычно исходят из того, что эта шаровидная поверхность должна располагаться на таком уровне, который позволит спутникам Земли вращаться без существенного торможения и сгорания в земной атмосфере. Такое высотное расположение определяют в 110 км[9]. 6.5. Арктическая территория ВАЖНЫЕ ОТЛИчИя СУЩЕСТВУЮТ В СТАТУСЕ ТЕРРИТОРИИ СЕВЕРНОГО ЛЕДОВИТОГО ОКЕАНА (АРКТИКИ) — ФОРМАЛЬНО, ОТКРЫТОГО МОРя. ГОСУДАРСТВЕННАя ТЕРРИТОРИя ОПРЕДЕЛяЕТСя В ЭТОМ РАЙОНЕ МИРА КОНЦЕПЦИЕЙ “ПОЛяРНЫХ СЕКТОРОВ”, СОГЛАСНО КОТОРОЙ ВСЕ ЗЕМЛИ И ОСТРОВА, НАХОДяЩИЕСя В ПРЕДЕЛАХ ПОЛяРНОГО СЕКТОРА СООТВЕТСТВУЮЩЕГО ГОСУДАРСТВА, А ТАКЖЕ ЛЕДяНЫЕ ПОЛя, ПРИПАяННЫЕ К БЕРЕГУ, ВХОДяТ В СОСТАВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ТЕРРИТОРИИ. К Арктике прилегают и имеют в ней свои сектора пять государств: Россия, США, Канада, Норвегия, Дания. Арктическим сектором каждого из этих государств является пространство, основанием которого служит побережье этого государства, а боковой линией — меридианы от Северного полюса до восточной и западной границ этого государства. Суда и самолеты других государств могут плавать и летать в пределах Арктического сектора лишь с согласия прилежащего государства, причем лишь с мирными и научными целями[10]. Постановлением Президиума ЦИК СССР “Об объявлении территорией Союза ССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане” от 15 апреля 1926 г. было установлено, что территорией СССР являются все земли и острова, как уже открытые, так и могущие быть открытыми впоследствии, расположенные в секторе, образующем треугольник между побережьем Советского Союза на Северном Ледовитом океане, Северным полюсом и меридианами: 32 градуса 4'35'' восточной долготы и 168 градусов 49'30'' западной долготы по Гринвичу[11]. Постановление было утверждено ЦИК СССР 17 февраля 1927 г.[12]. При этом было установлено исключение для островов архипелага Шпицберген: по договору от 9 февраля 1920 г. они были признаны входящими в сектор Норвегии при сохранении за СССР некоторых привилегий и, в частности, права добычи угля. Сам архипелаг в Постановлении 1926 г. вообще не упоминается, скрываясь за фразой о землях и островах, составляющих к моменту опубликования постановления признанные правительством СССР территории каких-либо иностранных государств, находящиеся в Северном Ледовитом океане. Решение о присоединении СССР к Договору о Шпицбергене было принято Совнаркомом СССР в 1925 г., хотя оформить это Советский Союз смог только в 1935 г. после официального приглашения со стороны Норвегии. ( 7. Государственные территории с особым правовым режимом 7.1. Территории действия исключительных законов В ЦЕЛяХ ОБЕСПЕчЕНИя БЕЗОПАСНОСТИ ГРАЖДАН И ЗАЩИТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОя БОЛЬШИНСТВО ГОСУДАРСТВ ПРЕДУСМАТРИВАЮТ ВВЕДЕНИЕ НА СВОИХ ТЕРРИТОРИяХ ИЛИ ИХ ОТДЕЛЬНЫХ чАСТяХ ОСОБЫХ ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ. КАК СПРАВЕДЛИВО ОТМЕчАЛ М.ДЮВЕРЖЕ, “ЛЮБАя КОНСТИТУЦИя РИСУЕТ НЕ ОДНУ, А МНОЖЕСТВО СХЕМ ПРАВЛЕНИя, ПОСТРОЕНИЕ КОТОРЫХ ЗАВИСИТ ОТ РАССТАНОВКИ СИЛ В ДАННЫЙ МОМЕНТ. РАЗЛИчНЫЕ ПОЛИТИчЕСКИЕ РЕЖИМЫ МОГУТ... ФУНКЦИОНИРОВАТЬ В ОДНИХ И ТЕХ ЖЕ ЮРИДИчЕСКИХ РАМКАХ”[13]. Уже в древнем Риме значительное место занимали исключительные законы, которыми в периоды военной опасности, в связи с внутренними неурядицами, а то и для исполнения какого-либо разового поручения, часто религиозного характера, избирали диктатора с практически неограниченной властью. Исключительным такой закон называется потому, что приостанавливает на определенной территории действие обычных законов и — во имя достижения цели, также указанной в этом законе, — наделяет чрезвычайными (исчерпывающе в нем самом указанными) полномочиями конкретный орган исполнительной власти. Исключительные законы не подлежат расширительному толкованию. Исключительными законами в дореволюционной России на отдельных территориях устанавливался режим в виде усиленной или чрезвычайной охраны, а также военное или осадное положение. В Российской Федерации к таким законам можно отнести федеральные конституционные законы о чрезвычайном и военном положениях. Признание недостаточности обычных мер по обеспечению общественного порядка всегда вело к поиску временных исключительных мер по укреплению государственности и мира, пусть даже связанных с ограничением гражданской свободы. В законодательстве России понятие режимов охраны как форм исключительного положения впервые было введено после убийства народовольцами Александра II Положением “О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия”, утвержденным 14 августа 1881 г. Особое распространение территории охраны получили во время подавления революции 1905 — 1907 гг. Территория объявлялась находящейся в исключительном положении в тех случаях, когда проявления преступной деятельности лиц, злоумышляющих против государственного порядка и общественной безопасности, принимали на ней столь угрожающий характер, что вызывали необходимость особых мероприятий, направленных к прекращению таких проявлений (ст. 4 Положения)[14]. В соответствии со ст. 5 этого же правового акта, исключительное положение меняло режим государственной территории в сторону, во-первых, расширения круга полномочий существующих административных структур, отвечающих за охрану государственного порядка и общественной безопасности, либо предоставления чрезвычайных прав специально учреждаемым временным правительственным органам; во-вторых, усиления ответственности как частных лиц, так и органов власти за неисполнение обязанностей, которые на них будут возложены при исключительном положении. Территории исключительного положения в зависимости от вида охраны делились на два вида. Территория усиленной охраны. Режим усиленной охраны вводился на той или иной территории России в случаях нарушения общественного спокойствия преступными посягательствами против существующего государственного строя или безопасности частных лиц и их имущества, или приготовления таковых, если для охраны порядка применения действовавших “постоянных законов” оказывалось недостаточно. Территория чрезвычайной охраны. Режим чрезвычайной охраны как более суровый вводился на той или иной территории по аналогичным причинам при отягчающем обстоятельстве — когда такими посягательствами население известной местности бывало приведено в тревожное состояние, вызывающее необходимость принятия исключительных мер для безотлагательного восстановления нарушенного порядка (ст. 6 Положения). Объявление какой-либо территории, находящейся в режиме усиленной охраны, осуществлялось генерал-губернаторами с утверждением министром внутренних дел, либо самим министром, а режим чрезвычайной охраны — по представлению министра внутренних дел Комитетом министров (с 1905 г. — Советом министров), с утверждением Государем. Усиленная охрана вводилась на год, чрезвычайная — на 6 месяцев. На любой территории министр внутренних дел через Комитет министров с разрешения Государя мог продлять срок охраны и фактически сохранять его годами. Территории утрачивали режим усиленной или чрезвычайной охраны тем же порядком, каким его приобретали (ст. 11 Положения). На участках государственной территории, объявленных в состоянии усиленной охраны, права и обязанности по защите государственного порядка и общественной безопасности возлагались либо на постоянных, либо на специально назначенных временных генерал-губернаторов, а в губерниях, им не подведомственных, — на губернаторов и градоначальников. Правовой режим территории усиленной охраны предполагает расширенную административную юрисдикцию, включающую: — издание администрацией в рамках ее дополнительных полномочий общеобязательных постановлений по предметам, относящимся к предупреждению нарушений общественного порядка и государственной безопасности; — привлечение за нарушение указанных постановлений к административной ответственности вплоть до ареста на срок до 3 месяцев или штрафа в 500 руб.; — установление запрета на народные, общественные и частные собрания; — закрытие торговых и промышленных заведений как краткосрочно, так и на весь период усиленной охраны; — запрещение отдельным лицам пребывать на территории усиленной охраны, вплоть до высылки в специально регламентированном порядке в определенную местность; — передача генерал-губернатором отдельных уголовных дел на рассмотрение военным судом по законам военного времени в целях обеспечения общественного порядка и спокойствия; — рассмотрение по требованию генерал-губернатора дел и осуществление всех судебных действий в закрытых судебных заседаниях; — утверждение генерал-губернаторами, а в местностях, им не подчиненных, командующими войсками всех приговоров военных судов по соответствующим делам; — отстранение по требованию генерал-губернатора неблагонадежных лиц от должностей в земских, городских и судебно-мировых учреждениях (за исключением лиц, служащих по выборам); — задержание местными начальниками полиции и жандармских управлений внушающих подозрение лиц на срок не более двух недель и производство обысков во всякое время и во всех без исключения помещениях (ст. 16—18 Положения). Правовой статус территорий, состоявших на положении чрезвычайной охраны, предполагал дополнительные права должностных лиц и ограничение в правах населения территории. Над всеми органами власти вводилась (по возможности из числа генерал-губернаторов) особая должность Главноначальствующего, а в случае надобности — и права Главнокомандующего армией в военное время (ст. 24 Положения), получавшего в дополнение к правам генерал-губернаторов территорий усиленной охраны новые полномочия, в том числе: — подчинять отдельные местности вверенной ему территории управлению особых лиц; — учреждать для содействия органам полиции военно-полицейские команды; — передавать военному суду одним общим распоряжением не только отдельные дела, а целые категории дел; — налагать на срок сохранения режима чрезвычайной охраны секвестр на недвижимость и арест на движимое имущество и доходы с них; — подвергать правонарушителей тюремному заключению в административном порядке на срок до 3 мес. или штрафу до 3000 руб., в том числе за проступки, об изъятии которых из ведения судов будет заранее объявлено; — отстранять от должностей на все время режима чрезвычайной охраны чиновников всех ведомств, а также лиц, служащих по выборам в сословных, городских и земских учреждениях; — разрешать экстренные, приостанавливать и закрывать очередные собрания сословных, городских и земских учреждений; — приостанавливать периодические издания на все время чрезвычайной охраны и закрывать учебные заведения на срок не более месяца (ст. 26 Положения). К началу ХХ в. территориями усиленной охраны в России являлись: Санкт- Петербургская, Московская, Харьковская, Подольская и Волынская губернии, города Ростов-на-Дону, Таганрог, Нахичевань и село Касперовка Области Войска Донского, а также территории Санкт-Петербургского и Одесского градоначальств, Николаевского военного губернаторства и местности, подведомственные кронштадтскому военному губернатору[15]. В Советской России оба режима охраны (исключительного положения) были трансформированы в единый институт чрезвычайного положения. 7.2. Территории осадного положения В КАчЕСТВЕ ОТДЕЛЬНОГО ВИДА ИСКЛЮчИТЕЛЬНОГО РЕЖИМА СЛЕДУЕТ РАССМАТРИВАТЬ ОСАДНОЕ ПОЛОЖЕНИЕ. РОДИВШЕЕСя В ПЕРИОД СРЕДНЕВЕКОВЫХ ВОЕННЫХ ОСАД ГОРОДОВ, ОСАДНОЕ ПОЛОЖЕНИЕ БЫЛО ВПОСЛЕДСТВИИ РАСПРОСТРАНЕНО И НА ДРУГИЕ ИСКЛЮчИТЕЛЬНЫЕ ОБСТОяТЕЛЬСТВА, В ТОМ чИСЛЕ МИРНОГО ВРЕМЕНИ. Впервые режим территории осадного положения стал регламентироваться законом во Франции в 1791 г. и вскоре был усовершенствован Наполеоном I. Во Франции на территории Парижа осадное положение объявлялось во время всех революций XIX века: в 1830, 1848 и 1871 гг. В Германии оно устанавливалось в эпоху революции 1848 — 1849 гг., а в некоторых местностях — в период войны 1870 — 1871 гг. В 1878 г. австрийское правительство объявляло осадное положение на территории Боснии. Придание территории режима осадного положения изначально предполагало значительную роль высших органов законодательной власти. Если в конце XIX в. по французскому закону об осадном положении от 3 апреля 1878 г. право объявления осадного положения принадлежало законодательным палатам, а в конце ХХ в. осадное положение декретируется Советом министров, то все равно его продление на срок более двенадцати дней может быть разрешено только Парламентом Франции (ст. 36 Конституции 1958 г.). Основными чертами режима осадного положения на территории любого государства являются: 1) Временный переход власти от гражданской администрации — и частично судебной системы — к военному командованию, наделенному чрезвычайными полномочиями. 2) Ограничение гражданских прав и свобод вплоть до полной приостановки многих из них, прежде всего личной свободы, неприкосновенности жилища, свободы слова (даже с введением предварительной цензуры), перемещения, собраний и др. 3) Передача категорий дел по преступлениям против общественного порядка и государственной безопасности под юрисдикцию военных судов, рассматривающих их по законам военного времени. Именно осадное положение пыталось ввести итальянское правительство в 1922 г., чтобы помешать походу фашистов на Рим, но король Виктор Эммануил III отказался это сделать, а затем, наоборот, передал власть Муссолини. В 1941 г. осадное положение вводилось в городе Москве. Во многих странах франко-германская традиция в случае внешней военной угрозы или при серьезных внутренних конфликтах устанавливать на территории государства или ее части осадное положение имеет аналог в форме чрезвычайного или военного положения. Это относится и к России. 7.3. Территории чрезвычайного положения ЧРЕЗВЫчАЙНОЕ ПОЛОЖЕНИЕ НА ВСЕЙ ТЕРРИТОРИИ ГОСУДАРСТВА ИЛИ ЕЕ ОТДЕЛЬНОЙ чАСТИ ВВОДИТСя ПРИ НАЛИчИИ ОБСТОяТЕЛЬСТВ И В ПОРяДКЕ, ПРЕДУСМОТРЕННЫХ ЗАКОНОМ. ПО МНЕНИЮ ОТДЕЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВОВЕДОВ, чРЕЗВЫчАЙНЫЕ ПОЛОЖЕНИя ПРИ ЗАКРЕПЛЕНИИ ИХ В КОНСТИТУЦИИ ДАЮТ ВОЗМОЖНОСТЬ ФЕДЕРАЦИИ В СИТУАЦИИ, КОГДА ЭТОГО ТРЕБУЕТ ОБСТАНОВКА, ПРИОБРЕТАТЬ чЕРТЫ УНИТАРНОГО ГОСУДАРСТВА[16]. Конституция Индии, имеющей наиболее богатый опыт использования режима чрезвычайного положения, предусматривает три его вида: 1) “общенациональное чрезвычайное положение”, вводимое на всей территории Индии или на ее части в связи с войной, внешней агрессией или вооруженным восстанием (ст. 352 Конституции); 2) чрезвычайное положение, объявляемое в связи с несостоятельностью конституционного механизма в штатах (ст. 356); 3) чрезвычайное положение в области финансов (ст. 360). Прокламация о чрезвычайном положении на той или иной части территории государства объявляется президентом Индии. В 1978 г. с принятием 44-й поправки к Конституции конституционность решения президента о введении чрезвычайного положения может быть оспорена в суде как действие, предпринятое в недобросовестных целях. На территории действия чрезвычайного положения в области финансов предполагается осуществление правового режима, при котором исполнительная власть Союза обладает правом давать указания любому штату относительно соблюдения таких правил финансовой дисциплины, которые могут быть установлены в этих указаниях, в том числе снижение жалования и содержания всем или некоторым группам лиц, находящимся на службе, связанной с делами штата, а также “резервирование на рассмотрение президента” всех финансовых законопроектов после того, как они приняты легислатурой штата; президент правомочен издавать распоряжения о снижении жалованья и содержания всем или некоторым группам лиц, находящихся на службе, связанной с делами Союза, включая судей Верховного суда и высших судов штатов ( п.3 и 4 ст. 360 Конституции). За десятилетия после принятия Конституции Индии такой вид чрезвычайного положения не применялся ни разу. Иное дело — введение чрезвычайного положения в связи с несостоятельностью конституционного механизма, но мы вернемся к нему при рассмотрении статуса территорий прямого правления центральной власти. Рассмотрим основные характеристики территории общенационального чрезвычайного положения по законодательству Индии. Правовой режим государственных территорий претерпевает здесь следующие изменения: 1) происходит ограничение гражданских прав и свобод, причем приостанавливается право граждан на обращение в суд в целях принудительного осуществления всех или отдельных, перечисленных в приказе президента прав граждан (ст. 358 и 359 Конституции); 2) правительство штата, не отстраняясь от власти, переходит под полный контроль исполнительной власти Союза, которая приобретает право давать указания штатам относительно способа осуществления ими исполнительной власти (п. “а” ст. 353 Конституции). Иными словами, происходит временный переход на унитарную систему государственной власти; 3) при сохранении полномочий легислатурой штата, парламент Союза приобретает совпадающие полномочия в области законодательства, становится правомочен принимать законы по вопросам, отнесенным к ведению штата (п.1 ст. 250), и давать посредством закона полномочия исполнительным органам Союза в любой сфере, даже отнесенной к компетенции штатов; 4) парламент может законом продлить обычный срок функционирования Народной палаты (5 лет) на период до одного года, но не выходящий за пределы шести месяцев по прекращению режима чрезвычайного положения (это положение было использовано Индирой Ганди в 1976 г.); 5) президент имеет конституционное право видоизменять своим приказом, подлежащим одобрению парламентом, положения конституции, относящиеся к распределению финансовых средств между Союзом и штатами в пределах финансового года, в котором прекращается действие чрезвычайного положения (ст. 354). Действие чрезвычайного положения на любой территории прекращается по истечении месяца с момента его объявления, если за этот период соответствующая прокламация не была одобрена резолюциями обеих палат индийского парламента, принятыми квалифицированным большинством голосов в каждой из палат. С момента одобрения прокламации резолюциями ее действие может вновь продлеваться на 6 месяцев с возможностью периодического продления по той же процедуре и на тот же срок в 6 месяцев. Режим чрезвычайного положения на основе ст. 352 Конституции вводился на территории Индии 26 октября 1962 г. в связи с агрессией Китая в северо- восточном пограничном районе (отменен 10 января 1968 г.), 3 декабря 1971 г. при начале Пакистаном необъявленной войны против Индии и 25 июня 1975 г. в связи с возникшими “внутренними беспорядками” (оба решения отменены в марте 1977 г.)[17]. В Российской Федерации статус территории чрезвычайного положения устанавливается указом Президента с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ст. 88 Конституции), в порядке, установленном федеральным конституционным законом (ч.2 ст. 56). В условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод населения с указанием пределов и срока их действия (ч.1 ст. 56). При этом не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (часть 1), 24, 28, 34 (часть 1), 40 (часть 1), 46—54 Конституции России (ч.3 ст. 56 Конституции). Речь идет о праве на жизнь и смертной казни как исключительной мере наказания, об охране государством достоинства личности и запрете пыток, а также жестокого или унижающего человеческое достоинство обращения или наказания; о праве на свободу и личную неприкосновенность; об аресте, заключении под стражу и содержании под стражей только по судебному решению; о праве на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени; о презумпции невиновности, свободе совести, а равно ряде других (исчерпывающего перечня) правах и свободах. В России Закон о чрезвычайном положении был принят 17 мая 1991 г.[18]. В обстоятельствах, требующих неотложных мер по спасению населения, чрезвычайное положение может быть введено немедленно и без предупреждения (ст. 9 Закона). Закон предусматривает два основания введения на какой-либо территории чрезвычайного положения: а) попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные конфликты, блокада отдельных местностей, угрожающие жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов; б) стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, крупные аварии, ставящие под угрозу жизнь и здоровье населения и требующие проведения аварийно- спасательных и восстановительных работ (ст. 4 Закона). Особый режим территории чрезвычайного положения имеет следующие характеристики: 1) Чрезвычайные меры, осуществляемые на территории, строго ограничены в перечне и пределах указом Президента о введении чрезвычайного положения. 2) Вводится исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан: — особый режим въезда и выезда, а также ограничение свободы передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение; — усиление охраны общественного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения; — запрещение проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, а также иных массовых мероприятий; — запрещение забастовок; — ограничение движения транспортных средств и их досмотр. В случае введения чрезвычайного положения по основаниям, указанным в п. “а” ст. 4 Закона, могут вводиться дополнительные меры: — комендантский час, т.е. запрет находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность, в установленное время суток; — ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры, временного ареста печатной продукции или временного изъятия звукоусиливающих технических средств и множительной аппаратуры; — приостановление, после соответствующего предупреждения, деятельности политических партий, общественных организаций и массовых движений, препятствующих нормализации обстановки; — проверка документов в местах скопления граждан, а в исключительных случаях — при имеющихся данных о наличии у граждан оружия — личный досмотр, досмотр вещей, жилища и транспортных средств; — ограничение или запрещение продажи оружия, ядовитых веществ, спиртных напитков; в исключительных случаях — временное изъятие у граждан огнестрельного и холодного оружия и боеприпасов, ядовитых и взрывчатых веществ, а у предприятий, учреждений и организаций — также и учебной военной техники и радиоактивных веществ; — выдворение нарушителей общественного порядка, не являющихся жителями данной местности, к месту их постоянного проживания либо за пределы территории чрезвычайного положения за их счет. 3) Власть на территории чрезвычайного положения осуществляется по решению (указу) Президента специально уполномоченным на то государственным органом. Для координации работ по ликвидации обстоятельств, вызвавших введение чрезвычайного положения, а также в случае ненадлежащего осуществления своих функций органами государственной власти территории, на которой введено чрезвычайное положение, могут образовываться специальные временные органы с передачей им полностью или частично распорядительных и исполнительных полномочий органов государственной власти. 4) Границы территории, на которую распространяется режим чрезвычайного положения, точно оговариваются в указе о его введении. Территория чрезвычайного положения как имеющая специальный, не предусмотренный обычным ходом дел правовой режим не может существовать длительный период. Законом регламентируется срок действия чрезвычайного положения. На всей территории Российской Федерации — не более чем 30 дней, на части территории — 60 дней. По истечении срока, режим чрезвычайного положения отменяется, но может быть продлен Советом Федерации на такой же срок (ст. 13 Закона). Примером наиболее длительного сохранения режима чрезвычайного положения (с 1992 г.) может быть территория зоны ингушско-осетинского межнационального конфликта. Выступая 7 февраля 1995 г. на заседании Совета Федерации России при очередном продлении действия чрезвычайного положения, официальный представитель Президента Российской Федерации В.А.Михайлов, констатировав достижение контролируемой силами правопорядка обстановки, указал и причины, по которым нельзя было гарантировать, что в случае снятия режима чрезвычайного положения достигнутая к тому моменту стабильная ситуация не обострится: “Первое. Процесс разоружения населения или добровольной сдачи оружия еще далеко не завершен. Второе. Не перекрыты полностью каналы транспортировки оружия из Чеченской Республики, пути его сосредоточения, так же, как и незаконных вооруженных формирований, в непосредственной близости к зоне чрезвычайного положения. Третье. Потенциальная опасность конфликтов сохраняется в ряде населенных пунктов, в том числе в тех, которые включены в предлагаемый указ Президента о зоне действия режима чрезвычайного положения”[19]. Одновременно еще требовалась усиленная охрана в населенных пунктах Пригородного района Северной Осетии, в частности Чермене, Дачном, Курта, Дангароне и других, в которые предполагалось возвращение вынужденных переселенцев. Свою положительную роль в прекращении вооруженного конфликта, ликвидации его последствий, создании благоприятных условий для комплексного решения вопросов возвращения беженцев и вынужденных переселенцев, проведении строительно-восстановительных работ, дальнейшем изъятии оружия режим чрезвычайного положения на этой части территории России сыграл. 7.4. Территории военного положения В ПЕРИОД ВОЙНЫ ИЛИ СЕРЬЕЗНОГО ВООРУЖЕННОГО КОНФЛИКТА РЕШЕНИЕМ ВЫСШИХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ВСЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ТЕРРИТОРИИ ИЛИ ЕЕ чАСТИ МОЖЕТ ПРЕТЕРПЕВАТЬ И БОЛЕЕ СЕРЬЕЗНЫЕ ИЗМЕНЕНИя. Так, Конституция Российской Федерации предоставляет Президенту РФ право в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии вводить на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ч. 2 ст. 87). Режим военного положения определяется федеральным конституционным законом (ч.3 ст. 87). Указ Президента о введении военного положения подлежит утверждению Советом Федерации (п. “б” ч.1 ст. 102). В отличие от подхода к чрезвычайному положению, Конституция не содержит для территорий военного положения каких- либо изъятий в ограничении прав и свобод. На территории СССР режим военного положения был введен в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. (Ведомости ВС СССР. 1941. № 29). Указанный правовой акт позволяет выделить следующие наиболее существенные характеристики территории государства с режимом военного положения: 1. В местностях, объявленных на военном положении, все функции органов государственной власти в области обороны, обеспечения общественного порядка и государственной безопасности принадлежат военным советам фронтов, армий, военных округов, а там, где нет военных советов, — высшему командованию войсковых соединений. 2. На территории военного положения ограничиваются права и свободы человека и гражданина. Военным властям предоставляется право: — в соответствии с действующими законами и постановлениями Правительства привлекать граждан к трудовой повинности для выполнения определенных работ; — устанавливать военно-квартирную обязанность для расквартирования воинских частей и учреждений; — производить изъятие транспортных средств и иного необходимого для нужд обороны имущества как у государственных, общественных и кооперативных предприятий и организаций, так и у отдельных граждан; — регулировать время работы учреждений и предприятий, организацию всякого рода собраний и шествий; запрещать появление на улицах после определенного времени; — производить в необходимых случаях обыски и задержания подозрительных лиц; — устанавливать нормы отпуска населению продовольственных и промышленных товаров; — воспрещать въезд и выезд на территорию военного положения; — выселять в административном порядке с территории военного положения или из отдельных ее пунктов лиц, признанных социально опасными как по своей преступной деятельности, так и по связям с преступной средой. 3. В пределах своих дополнительных прав военные власти издают обязательные для всего населения постановления, устанавливая за их неисполнение наказание в административном порядке в виде лишения свободы сроком до 6 мес. или штрафом до 3000 руб. 4. За преступления, совершенные на территории военного положения, а также за неподчинение распоряжениям и приказам военных властей виновные подлежат уголовной ответственности по закону военного времени, что, в частности, означало: — в изъятие из действующих правил о рассмотрении судами уголовных дел о преступлениях, направленных против обороны, общественного порядка и государственной безопасности, указанные дела передаются на рассмотрение военных трибуналов (Указ предусмотрел восемь категорий таких дел); — военным властям предоставляется право передавать на рассмотрение военных трибуналов дела о спекуляции, злостном хулиганстве и иных преступлениях, если командование признает это необходимым по обстоятельствам военного положения; — рассмотрение дел в военных трибуналах производится по правилам, установленным “Положением о военных трибуналах в районах военных действий” (упрощенная процедура), при этом их приговоры кассационному обжалованию не подлежат и могут быть отменены или изменены лишь в порядке надзора. Указ 1941 г. о военном положении распространялся также на местности, в которых в силу чрезвычайных обстоятельств отсутствовали местные органы государственной власти и государственного управления СССР. Таким образом, следует согласиться с Б.Б.Хангельдыевым и М.Р.Сафаровой в том, что военное положение представляет собой особый режим жизнедеятельности государства и общества, который предусматривает наделение органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также формируемых органов государственного управления военного времени, военных властей правами по реализации функций, обеспечивающих выполнение должностными лицами и гражданами возложенных на них обязанностей[20]. Территория военного положения, сохраняя все черты государственной территории, получает дополнительно лишь особое правовое регулирование. 7.5. Территории прямого правления центральной власти В ОТДЕЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВАХ В СЛУчАяХ, ПРЕДУСМОТРЕННЫХ ЗАКОНОМ, ДЛя ОБЕСПЕчЕНИя ИНТЕРЕСОВ ГРАЖДАН В МЕСТНОСТяХ, ГДЕ ОБЪяВЛЕНО ИСКЛЮчИТЕЛЬНОЕ ПОЛОЖЕНИЕ, ВВОДИТСя ПРяМОЕ ПРАВЛЕНИЕ ЦЕНТРАЛЬНОЙ ВЛАСТИ В ЛИЦЕ ГОСУДАРСТВА. НА ТЕРРИТОРИИ ПРяМОГО ПРЕЗИДЕНТСКОГО ПРАВЛЕНИя ПРИОСТАНАВЛИВАЕТСя ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ПОЛНОМОчИЙ ВСЕХ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, А ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ФУНКЦИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ВОЗЛАГАЕТСя НА СПЕЦИАЛЬНО СОЗДАННЫЙ ПРЕЗИДЕНТОМ ОРГАН ИЛИ НА НАЗНАчЕННОЕ ИМ ДОЛЖНОСТНОЕ ЛИЦО. Территории с прямым президентским правлением могут создаваться в Индии и США. Прямое президентское правление не меняет общего статуса государственной территории, но существенно трансформирует осуществляющийся на территории правовой режим. В Индийском Союзе прямое президентское правление вводится на территории с расстроенным конституционным механизмом штата. Существует три формальных основания для осуществления на территории прямого президентского правления (чрезвычайного положения): 1) на основании доклада губернатора штата или сведений, полученных из других источников, Президент приходит к убеждению в том, что управление штатом не может осуществляться в соответствии с Конституцией (п.1 ст. 356); 2) штат не подчинился распоряжениям Союза; 3) штат не провел в жизнь распоряжения Союза в порядке осуществления им исполнительной власти (ст. 365). Для территории прямого президентского правления характерны следующие признаки: — исполнительная власть штата полностью или частично переходит в руки Президента; устанавливается контроль со стороны Союза за всеми функциями по управлению штатом, кроме судебной (Президент вправе принять на себя все или отдельные функции исполнительной власти штата или любого ее органа, кроме Высшего суда, объявить, что полномочия легислатуры штата отныне осуществляются парламентом или по его поручению); — легислатура штата приостанавливает свою работу; парламент вправе делегировать президенту или другому органу, указанному им, полномочия по принятию законов для штата; — президент компетентен издавать указы об управлении штатом в период между сессиями парламента (ст. 357). Статус прямого президентского правления сохраняется на территории в течение двух месяцев с периодическим продлением по решению обеих палат на срок в шесть месяцев, но при общем сроке действия не свыше трех лет (п.3 и 4 ст. 356). Последним он серьезно отличается от режима чрезвычайного положения, который при соблюдении установленных процедур может сохраняться в Индии бессрочно. За первые 40 лет действия Конституции президентское правление вводилось на территориях индийских штатов более 70 раз, начиная с 1951 г., когда в Пенджабе после отставки правительства штата, возглавлявшегося г.Бхаргавой, не удалось сформировать альтернативное правительство. Наиболее известен случай, когда 18 февраля 1980 г. президентское правление было введено по инициативе И.Ганди на территориях штатов Бихар, Гуджарат, Мадхья- Прадеш, Махараштра, Орисса, Пенджаб, Раджастхан, Тамилнаду и Уттар-Прадеш, в которых у власти находились правительства политических оппонентов ИНК. И.Ганди заявила, что следует прецеденту 30 апреля 1977 г., созданному партией Джаната (президентское правление вводилось в тех же штатах)[21]. Российская реальность требует законодательной выработки механизмов прямого президентского правления на той или иной территории. 7.6. Закрытые административные территории ОСОБЫЙ СТАТУС ОТДЕЛЬНЫХ чАСТЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ТЕРРИТОРИИ ОПРЕДЕЛяЕТСя НЕ ТОЛЬКО НАЛИчИЕМ ВНУТРЕННИХ СОЦИАЛЬНЫХ ИЛИ ПОЛИТИчЕСКИХ КОНФЛИКТОВ, ЛИБО ВНЕШНЕЙ АГРЕССИЕЙ. ТАКОЙ СТАТУС ИНОГДА ФОРМИРУЕТСя В СВяЗИ С ПОТРЕБНОСТяМИ В ОБЕСПЕчЕНИИ ОБОРОНОСПОСОБНОСТИ, ПОГРАНИчНОГО РЕЖИМА, БЕЗОПАСНОСТИ ДЛя ОПРЕДЕЛЕННОГО ЭКОНОМИчЕСКОГО РАЗВИТИя ТЕРРИТОРИИ. В СССР это привело к появлению целой системы закрытых городов и районов, которая после 1991 г. трансформировалась в Российской Федерации в сеть закрытых административно-территориальных образований. Закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан (п. 1 ст. 1 Закона РФ “О закрытом административно-территориальном образовании” от 14 июля 1992 г., в редакции Закона от 28 ноября 1996 г.). Примечательно то, что хотя закрытое административно-территориальное образование является административно-территориальной единицей, его территория определяется исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов, а потому ее границы могут не совпадать с границами субъектов Российской Федерации и районов, входящих в их состав (п.2 ст. 1 Закона). Населенные пункты, находящиеся на территории закрытого административно- территориального образования, передаются в ведение органов местного самоуправления этого образования. Само закрытое административно-территориальное образование находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам: — установления административной подчиненности, границ указанного образования и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам; — определения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении указанного образования; — обеспечения особого режима безопасности функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности. Решения по указанным вопросам принимает Правительство России. Предложения по определению или изменению границ, по отводу земель создаваемого (упраздняемого) закрытого административно-территориального образования вносятся Правительством Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в ведении которых находятся соответствующие территории. Решения принимаются Президентом России (п.1 ст. 2 Закона). Органы местного самоуправления на закрытых административных территориях участвуют в установленном законом порядке в определении пропускного режима на территорию, осуществляют контроль за санитарно- эпидемиологическим, радиационным и экологическим состоянием территории. Зоны воздействия. В случае установления вредного воздействия предприятий и (или) объектов, расположенных в закрытых административно- территориальных образованиях, на территории, прилегающие к границам закрытого административно-территориального образования, этим территориям в соответствии с положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации, присваивается статус зоны воздействия. Перечень зон воздействия, их границы, режим землепользования, экологические мероприятия, социальные гарантии и компенсации гражданам, проживающим на этих территориях, определяются в соответствии с положением, утверждаемым Правительством России (п.2 ст. 1 Закона, в редакции от 28 ноября 1996 г.). Среди других отличий режима закрытых административных территорий следует остановиться на особенностях землепользования (ст. 6 Закона). Земли закрытого административно-территориального образования в соответствии с их целевым назначением могут включать в себя земли населенных пунктов (городов, поселков и сельских населенных пунктов), земли промышленности, обороны и иные земли, предусмотренные земельным законодательством Российской Федерации. Земли, занимаемые предприятиями и (или) объектами, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования, находятся в федеральной собственности и передаются в постоянное (бессрочное) пользование этим предприятиям и (или) объектам. Все иные земли находятся в ведении органов местного самоуправления данного образования, по согласованию с которыми может устанавливаться особый режим использования земель. Режим закрытой административной территории включает и особенности приватизации, совершения иных сделок с недвижимостью, находящейся на территории закрытого административно-территориального образования. Права граждан, проживающих или работающих в закрытом административно- территориальном образовании, не могут быть ограничены иначе, как на основании законов Российской Федерации. В соответствии с Законом, особый режим этого вида государственной территории предполагает: — установление контролируемых и (или) запретных зон по границе и (или) в пределах указанного образования; — ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории; — ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией; — ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание (п.1 ст. 3 Закона). Иные особенности, имеющие значение для безопасных работ и проживания граждан в закрытом административно-территориальном образовании и зонах воздействия, могут устанавливаться федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления в пределах их полномочий (п.3 ст. 3 Закона). Граждане, проживающие или работающие на закрытой административной территории, как и вновь прибывающие на нее, должны быть ознакомлены с условиями особого режима и ответственностью за его нарушение. Ответственность граждан за нарушение особого режима закрытых административных территорий устанавливается законодательством Российской Федерации. 7.7. Демилитаризованные и нейтрализованные территории РЕЖИМ ДЕМИЛИТАРИЗОВАННОЙ ТЕРРИТОРИИ (ЗОНЫ) СКЛАДЫВАЛСя В ПРОЦЕССЕ МНОГОВЕКОВОЙ ПРАКТИКИ РАЗРУШАТЬ НА ПРИГРАНИчНЫХ ТЕРРИТОРИяХ ВРАЖДЕБНЫХ ГОСУДАРСТВ ЛЮБЫЕ СООРУЖЕНИя, КОТОРЫЕ ПОТЕНЦИАЛЬНЫЙ ПРОТИВНИК МОГ БЫ ИСПОЛЬЗОВАТЬ ДЛя НАПАДЕНИя. НЫНЕ ОН ОСНОВЫВАЕТСя НА МЕЖДУНАРОДНЫХ СОГЛАШЕНИяХ И ОЗНАчАЕТ, чТО ПРИ СОХРАНЕНИИ НАЦИОНАЛЬНОЙ ЮРИСДИКЦИИ НА ЭТОЙ ТЕРРИТОРИИ НЕ МОГУТ НАХОДИТЬСя ВОИНСКИЕ ФОРМИРОВАНИя И СТРОИТЬСя ВОЕННЫЕ ОБЪЕКТЫ, А ПОСТОяННЫЕ ЖИТЕЛИ ОСВОБОЖДАЮТСя ОТ ВОИНСКОЙ ОБяЗАННОСТИ. ЭТО ОТНОСИТСя И К ТЕРРИТОРИАЛЬНОМУ СУВЕРЕНУ, И К ЛЮБОМУ ДРУГОМУ ГОСУДАРСТВУ. ДЕМИЛИТАРИЗАЦИя МОЖЕТ БЫТЬ ПОЛНОЙ И чАСТИчНОЙ. ОНА ОТЛИчАЕТСя ОТ РАЗОРУЖЕНИя ТЕМ, чТО ОБЫчНО ПРИМЕНяЕТСя К ОПРЕДЕЛЕННОЙ ТЕРРИТОРИИ, ТОГДА КАК РАЗОРУЖЕНИЕ — К ГОСУДАРСТВУ В ЦЕЛОМ[22]. ПРАВУ НА ЖИТЕЛЬСТВО В ТАКОЙ ЗОНЕ чАСТО ПРИДАЕТСя ХАРАКТЕР МЕСТНОГО ГРАЖДАНСТВА С СООТВЕТСТВУЮЩЕЙ РЕГЛАМЕНТАЦИЕЙ. Примером демилитаризованной территории может служить Рейнская демилитаризованная зона, созданная в соответствии со ст. 42—44 Версальского мирного договора 1919 г. и подтверждавшими их статьями Локарнского соглашения 1925 г. Территория зоны была определена между франко-германской и бельгийско-германской границами, с одной стороны, и линией, проведенной в 50 км к востоку от реки Рейн на всем ее протяжении в пределах Германии, — с другой. При сохранении над территорией демилитаризованной зоны германского суверенитета, Германии было запрещено там содержать или сооружать военные укрепления, содержать и сосредоточивать (временно или постоянно) вооруженные силы, проводить маневры и сохранять любые материальные средства, необходимые для мобилизации. 7 марта 1936 г. Германия в одностороннем порядке отказалась от соблюдения соответствующих статей Версальского договора, ввела в Рейнскую демилитаризованную зону войска и стала распространять на всю территорию зоны свою военную инфраструктуру. Другим примером демилитаризованной территории могут быть Аландские о- ва (около 6,5 тыс. гранитных островов и шхер в Балтийском море, у входа в Ботнический залив; общая площадь около 1,5 тыс. кв. км). До 1809 г. острова были частью территории Швеции, затем (до декабря 1917 г.) — России. В 1921 г. Советом Лиги Наций над островами признан суверенитет Финляндии. А.Х.Абашидзе выделяет три характерных признака статуса Аландских островов: - автономная провинция Финляндской Республики; - моноязычная шведскоговорящая провинция; - демилитаризованный регион[23]. Впервые Аландские о-ва были демилитаризованы Парижским мирным договором 1856 г. путем одностороннего обязательства русской стороны. Женевской конвенцией 1921 г., определявшей в отсутствие России государственную принадлежность Аландских островов, был не только подтвержден демилитаризованный статус, но островам придан режим нейтралитета. Статус демилитаризованной территории был признан за Аландами Советским Союзом в Московском соглашении 1940 г., а в 1947 г. решение об их демилитаризации подтвердил Парижский мирный договор, ничего, однако, не сказавший о нейтралитете Аландских островов. Заключаемый Финляндией международный договор, затрагивающий каким-либо образом внутренние дела Аландских островов, требует согласия лагтинга (парламента островов) для того, чтобы договор имел силу и на Аландских островах. Аландское гражданство ребенок получает при рождении, если хотя бы один из родителей его уже имеет. Натурализация предполагает проживание на островах не менее пяти лет и обладание удовлетворительными знаниями шведского языка, после чего можно ходатайствовать о получении аландского права на жительство (гражданства). Право на жительство предоставляется лишь гражданам Финляндии. Прожив за пределами Аландских островов пять и более лет, аландцы утрачивают свое “островное” право на жительство. Даже в Северном совете, куда с 1970 г. входят Аландские острова, их представители образуют свою делегацию. Несколько иным правовым режимом характеризуются нейтрализованные территории (зоны). Родившиеся из института нейтралитета как неучастия определенного государства в войне, они переросли в международно-правовой запрет превращать какую-либо территорию, часть государственной территории в арену военных действий или их базу. Правовые режимы нейтрализованной территории и территории постоянного нейтралитета различны. Постоянный нейтралитет — это правовой статус государства, в то время как нейтрализации подвергают части государственной территории или других видов территории[24]. В начале ХХ в. нейтрализованными территориями были в Европе Аландские о-ва, пограничная со Швейцарией часть французской Савойи, район Морене на германо-бельгийской границе, шведско-норвежская пограничная зона; в Азии — Менамский бассейн в Сиаме, десятимильная пограничная полоса между Бирмой и Тибетом. Нейтральная зона на границе Ирака с Саудовской Аравией (два треугольника, прилегающие друг к другу широкими сторонами) охватывает имеющиеся в пустыне источники воды, которой арабы-кочевники могут поить свой скот вне зависимости от своего гражданства. Среди современных нейтрализованных территорий особо важное значение имеют Антарктика, Шпицберген, Панамский и Суэцкий каналы, Магелланов пролив, космическое пространство (Луна и другие небесные тела). Нейтрализация территории может сопровождаться ее демилитаризацией. По аналогии с нейтрализованными территориями Совет Безопасности ООН объявил в мае 1993 года — в период обострения боснийского вооруженного конфликта — территории Сараево, Тузлы, Жепы, Горажде, Бихача и Сребреницы “зонами безопасности”, в отношении которых должны быть исключены военные удары и иные враждебные действия. С июня ЮНПРАФОР получил право использовать силу, включая нанесение ударов с воздуха, в ответ на нападения, совершенные против зон безопасности любой из сторон в боснийском конфликте. Фактически эти решения носили односторонний характер и были направлены против православных сербов Боснии. 7.8. Экстерриториальность ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЭКСТЕРРИТОРИАЛЬНОСТИ (ВНЕЗЕМЕЛЬНОСТИ) ЗАРОДИЛСя КАК ПРАВО КОРОНОВАННЫХ ОСОБ ВО ВРЕМя ПРЕБЫВАНИя НА чУЖОЙ ТЕРРИТОРИИ НЕ ПОДПАДАТЬ ПОД ДЕЙСТВИЕ МЕСТНЫХ ЗАКОНОВ И ВЛАСТЕЙ, ПРЕОБРАЖАяСЬ СО ВРЕМЕНЕМ В АНАЛОГИчНОЕ ПРАВО ПОСЛАННИКОВ ВСЕХ РАНГОВ, ПРЕДСТАВЛяЮЩИХ СОБОЮ ОСОБЫ ГОСУДАРЕЙ[25] . В ХХ В. СТАТУС ЭКСТЕРРИТОРИАЛЬНОСТИ СТАЛ ОЗНАчАТЬ ВРЕМЕННОЕ РАСПРОСТРАНЕНИЕ НА ОПРЕДЕЛЕННУЮ чАСТЬ ТЕРРИТОРИИ ГОСУДАРСТВА ЮРИСДИКЦИИ ДРУГОГО ГОСУДАРСТВА ПРИ ПОЛНОМ ИММУНИТЕТЕ В ОТНОШЕНИИ НАЦИОНАЛЬНОЙ ЮРИСДИКЦИИ. ТАКИМ ОБРАЗОМ, РЕчЬ ИДЕТ НЕ ОБ ИЗМЕНЕНИИ ПРИНАДЛЕЖНОСТИ чАСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ТЕРРИТОРИИ, А ОБ ИЗЪяТИИ ИЗ-ПОД ЮРИСДИКЦИИ ГОСУДАРСТВА ОПРЕДЕЛЕННЫХ ЛИЦ. ПРИ ЭТОМ ЛИЦА, НА КОТОРЫХ РАСПРОСТРАНяЕТСя ИЗЪяТИЕ, ДОЛЖНЫ УВАЖАТЬ И СОБЛЮДАТЬ ЗАКОНЫ СТРАНЫ ПРЕБЫВАНИя. Экстерриториальность выступает как составная часть совокупности особых прав и привилегий, предоставляемых дипломатическим представительствам иностранных государств для успешного осуществления их функций (дипломатического иммунитета). Границы территории такого представительства устанавливаются в соответствии с внутренним законодательством страны пребывания, но, как правило, на основе взаимности. Гарантии и содержание экстерриториальности определяются международными обычаями и договорами, прежде всего Венской конвенцией 1961 г. На территории, подпадающей под действие дипломатического иммунитета, действует законодательство представляемого государства, устанавливается режим неприкосновенности личности, служебных помещений, жилища и собственности, неподсудность судам государства пребывания, освобождение от налогов, таможенного досмотра. При этом связь лица с территорией, имевшей режим экстерриториальности, шла через осуществление должностной функции. Так, в императорской России в ст. 229 Устава уголовного судопроизводства определялось, что “дела о преступлениях или проступках лиц, принадлежащих к посольствам или миссиям иностранных держав, возбуждаются не иначе, как по надлежащем дипломатическом сношении с непосредственным начальством обвиняемых”. В XVI—XVIII вв. экстерриториальность привела к образованию посольских кварталов, недоступных для местной власти, служивших местом убежища. Лица, пользовавшиеся правом экстерриториальности, предполагались находящимися на территории своего родного государства, а потому были неподсудны местным судам. Особенно долго такой привилегированный режим дипломатической территории сохранялся в государствах — колониях и полуколониях. Посольский квартал в Пекине, например, закрепил свой статус по боксерскому протоколу 1901 г., хотя в целом принцип “свободы квартала” (jus guarteriorum) ушел из международной практики к концу XVII в. В период своего расцвета экстерриториальность включала даже право суда и расправы над членами посольства внутри оного[26]. Права экстерриториальности имеют участки государственной территории (т.е. суверенитет государства пребывания не ставится под сомнение), на которых официально размещены посольства и дипломатические представительства, иностранные воинские части, допущенные к транзиту или временному пребыванию на территории государства, иностранные военные суда и самолеты, а на основе специальных соглашений — и помещения различных международных организаций. С точки зрения современного международного права, режим экстерриториальности имеет чисто условное значение. 7.9. Территории транзита и территории мирного прохода КОНВЕНЦИя 1958 Г. О ТЕРРИТОРИАЛЬНОМ МОРЕ И ПРИЛЕГАЮЩЕЙ ЗОНЕ И ПОСЛЕДУЮЩАя КОНВЕНЦИя ООН 1982 Г. ПО МОРСКОМУ ПРАВУ, РАТИФИЦИРОВАННАя ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМОЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 22 яНВАРя 1997 Г., РЕГЛАМЕНТИРОВАЛИ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННОЙ ТЕРРИТОРИИ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ТРАНЗИТНЫХ ОПЕРАЦИЙ И ПРОХОДЕ чЕРЕЗ ТЕРРИТОРИЮ. К праву транзита примыкает регулирование вопросов передвижения иностранных граждан по территории государства и посещения определенных районов, предусмотренное Меморандумом о понимании между Российской Федерацией и США в отношении “открытой суши” от 17 июня 1992 г. Мирный проход в территориальном море. Под правом прохода понимается плавание через территориальное море с целью: а) пересечь это море, не заходя во внутренние воды или не становясь на рейде или у портового сооружения за пределами внутренних вод; или б) пройти во внутренние воды или выйти из них или стать на таком рейде или у такого портового сооружения. По международному праву, любой проход через государственную территорию должен быть непрерывным и быстрым. Проход может включать остановку и стоянку на якоре, но лишь постольку, поскольку они связаны с обычным плаванием или необходимы вследствие непреодолимой силы или бедствия, или с целью оказания помощи лицам, судам или летательным аппаратам, находящимся в опасности или терпящим бедствие (ст. 18 Конвенции 1982 г.). Мирный проход через государственную территорию. Проход является мирным, если только им не нарушается мир, добрый порядок или безопасность прибрежного государства. В международном праве оговариваются виды деятельности, осуществление любого из которых позволяет считать проход иностранного судна нарушающим мир, добрый порядок или безопасность государства. Ст. 19 Конвенции по морскому праву к ним относит: а) угрозу силой или ее применение против суверенитета, территориальной целостности или политической независимости прибрежного государства или каким-либо другим образом в нарушение принципов международного права, воплощенных в Уставе Организации Объединенных Наций; b) любые маневры или учения с оружием любого вида; c) любой акт, направленный на сбор информации в ущерб обороне или безопасности прибрежного государства; d) любой акт пропаганды, имеющий целью посягательство на оборону или безопасность прибрежного государства; е) подъем в воздух, посадку или принятие на борт любого летательного аппарата; f) подъем в воздух, посадку или принятие на борт любого военного устройства; g) погрузку или выгрузку любого товара или валюты, посадку или высадку любого лица, вопреки таможенным, фискальным, иммиграционным или санитарным законам и правилам прибрежного государства; h) любой акт преднамеренного и серьезного загрязнения окружающей среды вопреки Конвенции 1982 г.; i) любую рыболовную деятельность; j) проведение исследовательской или гидрографической деятельности; k) любой акт, направленный на создание помех функционированию любых систем связи или любых других сооружений или установок прибрежного государства; l) любую другую деятельность, не имеющую прямого отношения к проходу. В территориальном море подводные лодки и другие подводные транспортные средства должны следовать на поверхности и поднимать свой флаг. Транзитный проход. В проливах, используемых для международного судоходства между одной частью открытого моря или исключительной экономической зоны и другой частью открытого моря или исключительной экономической зоны, все суда и летательные аппараты пользуются правом транзитного прохода. Такому проходу не должно чиниться препятствий, за исключением того, что, если пролив образуется островом государства, граничащего с проливом, и его континентальной частью, транзитный проход не применяется, если в сторону моря от острова имеется столь же удобный с точки зрения навигационных и гидрографических условий путь в открытом море или в исключительной экономической зоне (п.1 ст. 38 Конвенции). Транзитный проход представляет собой осуществление свободы судоходства и полета единственно с целью непрерывного и быстрого транзита через пролив между одной частью открытого моря или исключительной экономической зоны и другой частью открытого моря или исключительной экономической зоны. Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. детально регламентирует как обязанности судов и летательных аппаратов во время транзитного прохода, так и многие другие вопросы, связанные с проходом (ст. 37— 45). В определенных случаях в проливах, используемых для международного судоходства, применяется режим мирного прохода. Особо регламентируется и архипелажный проход. 7.10. Концессии. Арендованные территории ОСОБЫЙ ВОПРОС — РЕЖИМ АРЕНДОВАННЫХ ТЕРРИТОРИЙ И ТЕРРИТОРИЙ КОНЦЕССИЙ. КОНЦЕССИя ИСТОРИчЕСКИ ПРЕДШЕСТВОВАЛА СОВРЕМЕННОМУ ИНСТИТУТУ АРЕНДЫ ТЕРРИТОРИИ. ИМЕННО КОНЦЕССИя НА УПРАВЛЕНИЕ СУЭЦКИМ КАНАЛОМ МЕЖДУНАРОДНОМУ ОБЩЕСТВУ СУЭЦКОГО КАНАЛА (КОМПАНИИ СУЭЦКОГО КАНАЛА) ФОРМАЛЬНО ПРИКРЫВАЛА КОНТРОЛЬ БРИТАНСКОЙ ИМПЕРИИ НАД ЭТОЙ ВОДНОЙ АРТЕРИЕЙ (АНГЛИя ВЛАДЕЛА 44% АКЦИЙ КОМПАНИИ И ГОСПОДСТВОВАЛА В ТОТ ПЕРИОД В ЕГИПТЕ). Территория в режиме концессии. Практика предоставления концессий многообразна. Характерна ситуация Советской России 20-х годов ХХ века. Посредством концессий Советское государство имело целью осуществить, по словам В.И.Ленина, “договор, блок, союз Советской, т.е. пролетарской, государственной власти с государственным капитализмом против мелкособственнической (патриархальной и мелкобуржуазной) стихии”[27]. Причем концессия интерпретировалась как “продолжение классовой борьбы в иной форме, а никоим образом не замена классовой борьбы классовым миром”[28]. 25 марта 1920 г. СНК РСФСР утвердил тезисы о концессиях, а 23 ноября 1920 года вышло Постановление (декрет) СНК РСФСР “Об общих экономических и юридических условиях концессий”. В 1921 г. был заключен первый концессионный договор (Советская Россия подходила к вопросу с заинтересованной осторожностью). В 1921 — 1922 гг. было заключено 14 концессионных договоров. Предложений от соискателей было 224. 1922 — 1923 гг. — 32 договора на 579 предложений; 1923 — 1924 гг. — 34 договора на 396 предложений; 1924 — 1925 гг. — 29 договоров на 256 предложений; 1925 — 1926 гг. — 26 договоров на 482 предложения; 1926 — 1927 гг. — 8 договоров на 263 предложения; 1927 — 1928 гг. — 4 договора на 200 предложений. В дальнейшем концессионные договоры практически перестают заключаться. На 1 октября 1928 г. из 147 заключенных концессионных договоров действовало только 68, причем 13 из них — номинально[29]. Отказ от НЭПа привел к досрочному расторжению большинства концессионных договоров. На 1 января 1936 года в СССР оставалось только 11 концессий[30]. Сам по себе концессионный договор (в СССР он утверждался СНК) закрепляет сдачу государством иностранной фирме (концессионеру) в эксплуатацию на определенных условиях естественных богатств, предприятий и других объектов[31]. Концессия предполагает активное использование территории, эксплуатацию предприятий, земельных участков, недр государственной территории. В правовом отношении над территорией, на которой предоставлена концессия, сохраняется юрисдикция государства, предоставившего концессию. Вопросы заключения или прекращения концессионного договора решаются прежде всего на основе внутреннего законодательства соответствующего государства. “Именно в соответствии с принципами международного права — подчеркивает М.М.Богуславский, — регулирование условий концессионных договоров входит в сферу внутреннего, а не международного права”[32]. Та же концессия западных держав на управление Суэцким каналом пусть и была формой юридического прикрытия их господства, не создавала на территории канала суверенитета какого-либо другого государства, кроме Египта. Концессионный договор — это не обычный гражданско-правовой контракт, прекращение которого неправомерно. Это односторонний акт суверенного государства, выраженный в форме особого договора. На основе этого акта частной компании, в том числе и иностранной, предоставляется право заниматься определенной хозяйственной деятельностью, полезной для экономики развивающихся государств. Но с этой же целью действие такого акта может быть досрочно прекращено, предоставленная концессия может быть “взята обратно”. Прекращение концессии не будет международным правонарушением, поскольку концессионный договор не является международным соглашением, заключаемым между субъектами международного права[33]. Таким образом, в отличие от международной аренды территории, концессия: — представляет собой гражданско-правовой договор между государством и своими или иностранными гражданами; — регулируется национальным законодательством и заключенным на его основе договором; — не создает на своей территории особого правового режима, если только это не оговорено конкретным национальным законом. В уже упоминавшемся Постановлении СНК РСФСР “Об общих экономических и юридических условиях концессий” от 23 ноября 1920 г. были исчерпывающим перечнем приведены следующие условия концессий: 1. Концессионеру предоставляется вознаграждение долей продукта, обусловленной в договоре, с правом вывоза за рубеж. 2. В случае применения особых технических усовершенствований в крупных размерах концессионеру предоставляются торговые преимущества (например, заготовка машин, специальные договоры на крупные заказы и т.д.). 3. В зависимости от характера и условий концессии предоставляются продолжительные сроки концессии для обеспечения полного возмещения концессионера за риск и вложенные в концессию технические средства. 4. Правительство РСФСР гарантирует, что вложенное в предприятие имущество концессионера не будет подвергаться ни национализации, ни конфискации, ни реквизиции. 5. Концессионеру предоставляется право найма рабочих и служащих для своих предприятий на территории РСФСР с соблюдением КЗоТ или специального договора, гарантирующего соблюдение по отношению к ним определенных условий труда, ограждающих их жизнь и здоровье. 6. Правительство РСФСР гарантирует концессионеру недопустимость одностороннего изменения какими-либо распоряжениями или декретами Правительства условий концессионного договора[34]. Аренда территории. Государственная территория в установленном межгосударственными актами порядке может передаваться в аренду. Примером территории, за аренду которой между государствами шли войны, может служить китайская территория с расположенными на ней крепостью Порт- Артур и морским портом Дальний (Дайрэн). В 1894 г. территория Порт-Артура (ныне Люйшунь), расположенного на юго- восточной оконечности Ляодунского п-ва в Маньчжурии, была захвачена у Китая Японией, которая вскоре под международным давлением была вынуждена вернуть ее Китаю. В 1898 г. арендована Россией сроком на 99 лет, что стало одной из причин русско-японской войны 1904—1905 гг. По Портсмутскому договору 1905 г. отошла вместе с Квантунской территорией к Японии, которая вновь оформила ее захват “арендой” у Китая. В августе 1945 г. территория Порт-Артура освобождена советскими войсками. По советско-китайским договоренностям, Порт-Артур как военно-морская база совместно использовался СССР и Китаем. В 1955 г. СССР “в соответствии с установившимися и все более укрепляющимися отношениями дружбы и сотрудничества между обоими государствами” отказался от аренды, вывел свои Вооруженные силы с территории Порт-Артура и безвозмездно передал крепостные сооружения Китаю[35]. Есть и иные примеры. На протяжении длительного времени на территории Кипра существует британская военная база, находящаяся под юрисдикцией Великобритании. Ныне Кипр — суверенное государство. В договоре об аренде территории базы с английским юмором сказано, что база будет выведена с территории острова тогда, когда Великобритания перестанет в ней нуждаться. На основании Советско-Финского Мирного договора от 12 марта 1940 г. Советский Союз получил в аренду на 30 лет для размещения своей военной базы полуостров Ханко с морским портом в незамерзающей части Финского залива Балтийского моря. В первые месяцы войны 1941—1945 гг. размещенный на территории полуострова гарнизон отбил все атаки противника и, находясь в его глубоком тылу, даже взял под свой контроль несколько островов. Лишь через 165 дней обороны решением военного командования советские войска со всем вооружением были ко 2 декабря 1941 г. эвакуированы с полуострова. В соответствии с Соглашением о перемирии от 19 сентября 1944 г., подтвержденным Мирным договором с Финляндией от 10 февраля 1947 г., СССР отказался от своих прав на аренду полуострова Ханко, получив взамен от Финляндии на правах аренды в пользование и управление сроком на 50 лет, с ежегодной уплатой Советским Союзом 5 миллионов финских марок, территорию и водные пространства для создания советской военно-морской базы в районе Порккала-Удд (п.1 ст. 4 Договора). В 1955 г. СССР отказался в пользу Финляндии от всех прав пользования и управления всеми сухопутными и водными территориями, арендованными для создания на полуострове Порккала-Удд военно- морской базы[36]. Договоры аренды не были для Советского Союза односторонними. 27 сентября 1962 г. СССР и Финляндия заключили сроком на 50 лет Договор о передаче в аренду Финляндской Республике советской части Сайменского канала и острова Малый Высоцкий. Целью аренды была перевозка грузов из центральных районов Финляндской Республики или в Финляндскую Республику с необходимыми условиями для перегрузки или складирования на арендуемой территории. В арендуемую территорию вошли советская часть Сайменского канала с береговой полосой шириной в среднем 30 метров по обе стороны искусственного русла канала (в местах шлюзов, мостов и других гидротехнических сооружений до 200 метров), советская сухопутная территория, находящаяся между дорогой Нуйяма — Брусничное и трассой советской части Сайменского канала (с включением этой дороги в арендуемую территорию), а также остров Малый Высоцкий. В августе 1964 г. между СССР и Финляндией был подписан дополнительный Протокол к Договору 1962 г. об изменении арендуемой территории. На примере этого Договора можно выделить определенные особенности правового режима арендуемой территории: 1) на арендуемых территориях действует советское законодательство и советские органы власти с соответствующими исключениями в той мере, однако, в какой эти исключения не будут затрагивать интересы СССР и его суверенитет (ч.1 ст. 13 Договора); 2) взаимоотношения между финляндскими гражданами и учреждениями на арендуемых территориях регулирует Финляндия по своим законам (ч.2 ст. 13); 3) эксплуатация советской части Сайменского канала и всех необходимых для этого сооружений на арендуемых территориях осуществляется Финляндией; в состав персонала, участвующего в обслуживании канала и других арендуемых территорий или в работах, предусмотренных Договором об аренде, не могут входить граждане третьих стран (ч.1 ст. 3); 4) границы арендуемых территорий определяются на местности компетентными органами Договаривающихся Сторон в возможно короткий срок со дня вступления Договора в силу и могут уточняться с учетом проектов реконструкции канала и дороги, которые подлежат согласованию (ч.2 ст. 1); 5) на советской части Сайменского канала соблюдаются правила плавания, действующие на финской части канала (ч.2 ст. 8); 6) товары, перевозимые по советской части Сайменского канала из одной части Финляндии в другую, или из Финляндии в третьи страны, или из третьих стран в Финляндию, не подлежат обложению таможенными пошлинами и другими соответствующими сборами, установленными в СССР (ст. 9); 7) невоенные суда Финляндской Республики, а также торговые суда третьих стран, занимающихся коммерческими перевозками грузов и буксировкой из Финляндии или в Финляндию, проходят по советской части Сайменского канала, а по внутренним и территориальным водам Советского Союза — по фарватеру, идущему от Сайменского канала в Финский залив; 8) перевозка на судах Финляндии и судах третьих стран, проходящих по советской части Сайменского канала, войск, вооружения, боеприпасов и других военных материалов не допускается (ч.1 ст. 2); 9) судам любого назначения, плавающим под флагом СССР, обеспечивается свободный проход по советской части Сайменского канала (ч.2 ст. 2). В качестве другого примера аренды территории можно привести соглашение между правительством Российской Федерации и правительством Монголии от 19 октября 1992 г. о выходе к морю и транзитных перевозках Монголии через территорию Российской Федерации. Заранее следует прогнозировать возможности развития ситуации в случае реализации соглашения об объединении таможенных территорий Российской Федерации и Республики Белоруссия: возможно ли будет ставить вопрос об обязанности Польши и Литвы обеспечить транзит (на условиях аренды соответствующих территорий) через их территории для связи Белоруссии — России и Калининградской области. Ничем иным, как антироссийской политической акцией являются соглашения между Россией и Украиной о параметрах раздела Черноморского флота, о статусе и условиях пребывания Черноморского Флота Российской Федерации на территории Украины, подписанные главами правительств в Киеве 28 мая 1997 г. Идея аренды Россией города Севастополя у Украины закреплена в документах (“Основная база Черноморского флота Российской Федерации находится в г.Севастополе”, как гласит ст. 2 первого из соглашений). Независимо от того, кто инициировал такое предложение, принятие его в качестве официальной позиции России означает: 1) фактическое признание имевшими правовой характер действий по административному переподчинению Севастополя от РСФСР к УССР после 1954 г.; 2) формально-юридический отказ России от своего территориального верховенства над Севастополем; 3) признание украинского суверенитета над Севастополем со всеми вытекающими отсюда последствиями. Арендовать можно только ту территорию, в отношении которой ты соглашаешься, что она тебе не принадлежит. У Великобритании не возникло идеи об аренде территории Гибралтара, а, например, Испания продолжает управлять территориями городов Сеута и Мелилья на побережье Марокко. 7.11. Оккупированные территории РЕЖИМ ТЕРРИТОРИИ ОККУПАЦИИ ПЕРИОДА ВООРУЖЕННОГО КОНФЛИКТА РЕГУЛИРУЕТСя ЖЕНЕВСКОЙ КОНВЕНЦИЕЙ 1949 Г. ИНОЕ ДЕЛО — ОККУПАЦИя В МИРНОЕ ВРЕМя. На оккупированных территориях осуществление суверенитета соответствующего государства приостановлено, фактически осуществляют свои полномочия органы власти государства, осуществившего захват этих территорий. Оккупация считается применимой к “ничейной” территории. Территории, ранее принадлежавшие другому государству, не приобретают неопределенного статуса, но становятся предметом межгосударственных отношений на предмет восстановления прежнего политико-правового статуса в полном объеме или придания им нового. В качестве механизма, гарантирующего выполнение Германией условий Версальского мирного договора 1919 г., была предусмотрена пятнадцатилетняя оккупация войсками Антанты германской территории к западу от Рейна. Оккупация территории, прилегающей к Кельну, должна была быть прекращена постепенно в течение 5 лет, Кобленца - через 10 лет, Майнца и Келя - через 15 лет. По договору оккупация могла быть продолжена и даже возобновлена, а при выполнении Германией своих обязательств раньше - и прекращена досрочно. С июня 1967 г. Израиль оккупирует Западный берег реки Иордан, включая Восточный Иерусалим, сектор Газа и сирийские Голанские высоты, — территорию общей площадью 6,7 тыс. кв. км. Выборы на оккупированных территориях в органы власти соответствующего государства не проводятся. Так, Положение о выборах в Учредительное собрание России в 1917 г. резервировало соответствующее количество депутатских мандатов на период оккупации части российской территории. Действующая Конституция Ирана закрепила норму, что “во время войны и военной оккупации страны по предложению Президента и с согласия трех четвертей от общего числа депутатов, утвержденного Советом по охране Конституции, выборы на оккупированных территориях или во всей стране могут быть приостановлены на определенный срок. Если не будет выбран новый состав Меджлиса, он будет продолжать свою работу в прежнем составе” (ст. 68). Примером оккупированной территории может быть Намибия — государство на юго-западе Африки (площадь — 824 тыс. кв. км). В 1884 г. территория Намибии (Юго-Западная Африка) была объявлена германским протекторатом, а в 1915 г. оккупирована Южно-Африканским Союзом (ЮАС). С появлением механизмов Лиги Наций ЮАС получает в 1920 г. соответствующий мандат, но после второй мировой войны отказывается признать право ЮЗА на самоопределение и распространяет на всю ее территорию режим апартеида. В 1967 г. в качестве директивного органа Генеральной Ассамблеи ООН, уполномоченного защищать права и интересы оккупированной Намибии и ее народа до достижения этой территорией независимости, учреждается Совет ООН по Намибии. В мае 1987 г. Совет, включавший в свой состав представителей 31 государства, в том числе СССР, принял на основе консенсуса Луандскую декларацию, в которой подтвердил неотъемлемое право народа Намибии на самоопределение и независимость в единой Намибии с сохранением ее полной территориальной целостности, включая Уолфиш-Бей, о. Пенгуин и другие прибрежные острова, являющиеся частью территории Намибии. Лишь 21 марта 1990 г. была провозглашена независимость Намибии. Западный Берлин. Особым случаем оккупированной территории на протяжении 1945—1990 гг. являлся Западный Берлин. Режим территории Западного Берлина (площадь 480 кв. км) определялся военными и послевоенными соглашениями и решениями держав антигитлеровской коалиции — Великобритании, СССР, США и Франции. Исходной точкой особого режима района Берлина стали разделение столицы Германии в 1945 г. на четыре сектора оккупации, последующий отказ западных держав прекратить осуществление своей юрисдикции на оккупированной ими территории и объединение секторов оккупации США, Великобритании и Франции в единую территорию Западного Берлина. Специальное Соглашение Великобритании, СССР, США и Франции от 3 сентября 1971 г. подтвердило, что территория Западного Берлина не включается ни в территорию ФРГ, ни в территорию ГДР и не управляется органами государственной власти этих немецких государств. Согласно Конституции Западного Берлина 1950 года, высшим органом власти Западного Берлина являлась палата депутатов, избираемая на 4 года. Исполнительная власть принадлежала сенату (правительству), который возглавлял правящий бургомистр. Как особое политическое образование, расположенный в центре Германской Демократической Республики Западный Берлин находился в режиме совместной оккупации трех западных держав — Великобритании, США и Франции. Для западногерманских политиков существование “особого режима” территории Западного Берлина обоснованно символизировало нерешенность “германского вопроса” и было предлогом для попыток распространить суверенитет ФРГ и на Западный Берлин. Включение территории Западного Берлина в состав территории Объединенной Германии произошло по договору 1990 г. Международное право предполагает режим оккупации и для вновь открытых территорий, или территорий с неопределившимся статусом (подробнее см. главу 19). ( 8. Правовые гарантии и юридические механизмы обеспечения стабильности режима территории 8.1. Правовое обеспечение режима государственной территории ОБЕСПЕчЕНИЕ РЕЖИМА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ТЕРРИТОРИИ ЗАВИСИТ ОТ ВНУТРИПОЛИТИчЕСКОЙ СИТУАЦИИ В ГОСУДАРСТВЕ И НАДЕЖНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАНИЦ. РЕЖИМ ГРАНИЦЫ В РОССИИ УСТАНОВЛЕН ЗАКОНОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 1 АПРЕЛя 1993 Г. (С ПОСЛЕДУЮЩИМИ ИЗМЕНЕНИяМИ). ОН РЕГУЛИРУЕТСя ТАКЖЕ МЕЖДУНАРОДНЫМИ СОГЛАШЕНИяМИ И СОГЛАШЕНИяМИ С СОПРЕДЕЛЬНЫМИ ГОСУДАРСТВАМИ. После разрушения Российской империи и гражданской войны 1918 — 1920 гг. Советская Россия с трудом формировала свои внешние границы, идя ради прорыва внешнеполитической блокады и закрепления границ на территориальные и иные уступки ( мирные договоры от 2 февраля 1920 г. с Латвией, от 11 августа 1920 г. с Литвой, от 14 октября 1920 г. с Эстонией, от 12 декабря 1920 г. с Польшей, договоры от 18 марта 1921 г. с Афганистаном (Рижский договор), от 20 февраля 1921 г. с Турцией, от 28 февраля 1921 г. с Персией (Ираном), от 16 марта 1921 г. с Монголией, от 5 декабря 1921 г. с Китаем и другие) Долго (до 1947 г.) из-за проблемы Бессарабии не была определена граница с Румынией. Стабильность режима территории. Исходя из внутренних составляющих, можно говорить о внутренней и внешней стабильности территории. Внутренняя стабильность как устойчивость внутреннего содержания элементов, составляющих территорию — это проблема синтеза внутренней и внешней политики государства. Начала внутренней стабильности режима территории содержатся в механизмах, закрепленных в Конституции (Основном законе). Внешняя стабильность как устойчивость территории по форме, как устойчивость правовая (де-юре) — это проблема отображения внутренней стабильности вовне. На практике внутренняя и внешняя стабильность взаимосвязаны и обеспечиваются различными правовыми гарантиями и юридическими механизмами. Конституционно-правовая стабильность и неизменность территориальных пределов государства основываются на принципиальном положении, что государственность в принципе неделима. Конституция США (ст. IV разд. 3 ч. 2) устанавливает, что: Конгресс имеет право распоряжаться принадлежащей Соединенным Штатам территорией или иной собственностью и принимать все необходимые правила и установления в отношении их; и ни одно положение настоящей Конституции не должно толковаться в ущерб каким-либо притязаниям Соединенных Штатов или какого- либо отдельного штата. 8.2. Правовые гарантии стабильности режима территории КОГДА ДЖ.ВИКО ВЫДЕЛИЛ ТРИ ВИДА ЕСТЕСТВЕННОГО ПРАВА (ПРАВО БОЖЕСТВЕННОЕ, ОЗНАчАВШЕЕ, чТО ВСЕ БЫЛО СДЕЛАНО БОГАМИ ИЛИ ВСЕ ДЕЛАЛИ БОГИ; ГЕРОИчЕСКОЕ ПРАВО, Т.Е. ПРАВО СИЛЫ, И “ЧЕЛОВЕчЕСКОЕ ПРАВО, ПРОДИКТОВАННОЕ СОВЕРШЕННО РАЗВИТЫМ ЧЕЛОВЕчЕСКИМ РАЗУМОМ”), ОН НЕ СЛУчАЙНО ПОПЫТАЛСя ВЫВЕСТИ ЕСТЕСТВЕННОЕ ПОСТУПАТЕЛЬНОЕ ДВИЖЕНИЕ НАЦИЙ[37]. ИМЕННО РАЗВИТИЕ ОБЩЕСТВА, РАЗВИТИЕ ПРАВА СФОРМИРОВАЛИ СИСТЕМУ ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЙ И В ОТНОШЕНИИ РЕЖИМА ТЕРРИТОРИИ. К правовым гарантиям стабильности режима территории относятся: а) Принципы международного публичного права. Среди принципов международного публичного права, закрепляющих стабильность режима территории, выделяются: принцип территориальной целостности и неприкосновенности; принцип мирного решения международных споров; принцип неприменения силы. На этих и некоторых других принципах строятся все решения, принимаемые международными организациями. Договоры, заключаемые между государствами, не могут противоречить указанным принципам. б) Институт остаточного (номинального) суверенитета. Проистекающая из теории самоограничения Г.Еллинека идея остаточного суверенитета предполагает сохранение за территорией суверенитета государства даже в период ее оккупации. Так, после второй мировой войны японские о-ва Рюкю находились под управлением США, которые признавали существование над островами “остаточного суверенитета” Японии. Восстановление полного суверенитета Японии произведено двусторонними соглашениями 1968, 1969 и 1970 гг. Я.Броунли, приводя вслед за Оппенгеймом пример практических последствий “номинального суверенитета”, указывает на спор о маяках на острове Крите и Самосе 1937 г. Тогда Постоянная палата международного правосудия, подтверждая суверенитет над островами в 1913 г. Турции, в частности, указала, что суверенитет не перестал принадлежать Турции, каким бы ограниченным он ни был с юридической точки зрения[38]. в) Институт приобретательской давности. Под приобретательской давностью в международном праве понимается способ приобретения суверенитета над территорией путем фактического и не нарушаемого владения этой территорией в течение длительного времени[39]. Именно эффективное осуществление территориального верховенства в течение длительного периода может, как подчеркивал Ф.И.Кожевников, иметь, при определенных условиях, существенное значение для определения суверенной принадлежности спорного участка, если об этом нет международного соглашения[40] . Давность в шестьдесят лет была установлена в споре о границе Аляски между США и Россией в 1903 г. В соглашении об определении пограничной линии между Британской Гвианой и Венесуэлой было указано, что владение территорией в течение пятидесяти лет дает право суверенитета над ней. В споре о принадлежности острова Пальмос давность была установлена в двести лет. г) Договорной режим границ. Границы территории существуют, если они закреплены в двусторонних или многосторонних договорах. д) Система внутреннего права. Еще русский юрист начала ХХ века Л.Шалланд отметил, что сложились и национальные механизмы, обеспечивающие стабильность режима территории, ограничивающие возможный произвол национального правительства в распоряжениях территорией на международной арене. Он назвал и виды таких ограничений в различных государствах, которые можно определить как элементы соответствующей системы внутреннего права: — границы государства могут быть изменены только на основании закона; — конституция провозглашает территорию неотчуждаемой и неделимой; — договоры об изменении состава государственной территории должны ратифицироваться; — правительство должно быть уполномочено законом для отчуждения части территории; — конституция перечисляет все земли и области, которые входят в состав государственной территории[41]. 8.3. Юридические механизмы обеспечения стабильности правового режима территории ОБЕСПЕчЕНИЕ СТАБИЛЬНОСТИ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ТЕРРИТОРИИ ОСУЩЕСТВЛяЕТСя ЮРИДИчЕСКИМИ МЕХАНИЗМАМИ СТРУКТУРНОГО И МАТЕРИАЛЬНО-ПРАВОВОГО ХАРАКТЕРА. К СТРУКТУРНЫМ МЕХАНИЗМАМ МЕЖДУНАРОДНОГО ХАРАКТЕРА ОТНОСяТСя СОВЕТ БЕЗОПАСНОСТИ ООН, МЕЖДУНАРОДНЫЙ СУД, СПЕЦИАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ООН (СОВЕТ ПО ОПЕКЕ, КОМИТЕТ ПО НЕСАМООПРЕДЕЛИВШИМСя ТЕРРИТОРИяМ) И ДР. СТРУКТУРНЫЕ МЕХАНИЗМЫ ТАКОГО ОБЕСПЕчЕНИя В НАЦИОНАЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВАХ ВКЛЮчАЮТ ПРЕЖДЕ ВСЕГО КОНСТИТУЦИИ ГОСУДАРСТВ И ВЕРХОВНЫЙ ИЛИ КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД. Среди материально-правовых механизмов обеспечения стабильности правового режима территории можно выделить четыре основных. 1) Закрепление государственной целостности как принципа федеративного устройства Российской Федерации. “Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности...”(ч. 3 ст. 5 Конституции РФ). Федерация в отличие от конфедерации как международно-правового по своему характеру союза государств — единое союзное государство, в составе которого имеются определенные национально-государственные и административно- территориальные образования, обладающие властью и полномочиями в отношении тех вопросов, которые не входят в компетенцию федеральной власти. 2) Единое правовое пространство, предполагающее верховенство и высшую юридическую силу федеральной Конституции и федерального законодательства. Под высшей юридической силой нельзя понимать обязательность какого- либо акта, превышающую обязательность другого акта. Нет степени обязательности какого-либо акта. Соотносительность (релятивизм) актов не в этом. Федеральное законодательство сопоставимо в этом смысле с любым другим актом, от какого бы органа субъекта Федерации он ни исходил. Суть дела в другом. Высшая юридическая сила федеральной Конституции состоит в том, что все законы и иные акты издаются на ее основе и в ее исполнение и не должны ей противоречить (ст. 15 Конституции РФ). Антиконституционные акты не могут порождать никаких правоотношений, в силу того, что они юридически ничтожны, т.е. не являются юридическими актами. Конституция, федеральные законы, принятые по предметам ведения Российской Федерации, имеют прямое действие на всей территории России (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ). Безусловно, это не снимает проблем коллизионного законодательства (Российская Федерация — ее субъекты). 3) Единство государственной власти. Источником единой государственной власти является многонациональный народ России. Большой проблемой для постсоветской России является отсутствие единства органов власти, единства и в действиях и в структуре. Сохранена единая вертикаль исполнительной власти в России (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). Но единой вертикали законодательной (представительной) власти в Российской Федерации нет, если не считать возможности представительных органов субъектов РФ направлять по одному своему представителю в Совет Федерации. 4) Перечисление в Конституции субъектного состава, образующего (входящего в) государство. Так, в Конституции РСФСР 1937 г. ст. 14 гласила: “Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика состоит из краев: Азово-Черноморского, Дальне-Восточного, Западно-Сибирского, Красноярского, Северо-Кавказского; областей: Воронежской, Восточно- Сибирской, Горьковской, Западной, Ивановской, Калининской, Кировской, Куйбышевской, Курской, Ленинградской, Московской, Омской, Оренбургской, Саратовской, Свердловской, Северной, Сталинградской, Челябинской, Ярославской; автономных советских социалистических республик: Татарской, Башкирской, Бурят-Монгольской, Дагестанской, Кабардино-Балкарской, Калмыцкой, Карельской, Коми, Крымской, Марийской, Мордовской, Немцев Поволжья, Северо-Осетинской, Удмуртской, Чечено-Ингушской, Чувашской, Якутской и автономных областей: Адыгейской, Еврейской, Карачаевской, Ойротской, Хакасской, Черкесской”[42]. Примечательно, что ни города республиканского значения, ни национальные округа в статье не упомянуты. Конституция РСФСР 1978 г. в ст. 71, закрепляя подход, что в Российской Советской Федеративной Социалистической Республике состоят автономные советские социалистические республики, имеются края, области, города республиканского подчинения и автономные округа, находящиеся в составе краев и областей, привела их перечень в новой очередности. Конституция Российской Федерации 1993 г. изложила эту норму похожим образом: “В составе Российской Федерации находятся субъекты Российской Федерации: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Ингушская Республика, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия — Хальмг Тангч, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика — Чаваш республики”; дальше перечисляются края, области, города федерального значения, Еврейская автономная область, автономные округа (ч. 1 ст. 65). Ст. 23 (первоначальная редакция) Основного закона Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 г. гласила: “Настоящий Основной закон распространяется в первую очередь на территории земель Бадена, Баварии, Бремена, Большого Берлина, Гамбурга, Гессена, Нижней Саксонии, Северной Рейн-Вестфалии, Рейнланд-Пфальца, Шлезвиг-Гольштейна, Вюртемберг-Бадена и Вюртемберг-Гогенцоллерна. В остальных частях Германии он вступает в силу по их присоединении”. Последнее положение статьи исходило из перспективы присоединения к ФРГ территории так называемых “восточных” земель. Основной закон ФРГ стал действовать в Сааре на основании статьи 1 федерального закона от 23 декабря 1956 г. Ст. 23 в прежней редакции отменена Договором об объединении Германии от 31 августа 1990 г. Не только Основной закон государства, но и международный договор, не затрагивая территориального верховенства, может содержать правовые нормы, касающиеся вопросов национальной обороны и безопасности и создающие специальный режим территории. Прежде всего речь идет о получении территорией демилитаризованного или нейтрального статуса. Эффективность работы юридических механизмов, обеспечивающих стабильность того или иного режима территории, зависит и от функциональной собранности всего комплекса органов государственной власти. Функции государства принято рассматривать как виды выполняемых им обязанностей перед своими гражданами, как деятельность, направленную на решение объективно обусловленных задач, или, как суммировала советская теория государства и права, как “основные направления, главнейшие стороны его деятельности, соответствующие коренным задачам этого государства”[43]. Простой перечень функций государства может быть завершен лишь исчерпанием ресурсов воображения того или иного автора. Различные доктрины осуществляют даже их классификацию, ориентируясь по идеологическим пристрастиям и сложившимся национальным подходам, на функции эксплуататорских и социалистических государств, на основные и неосновные и т.д.[44]. При этом необходимо помнить и об эволюции функций государства с развитием самих государств в человеческой истории, об отмирании одних направлений деятельности государства и зарождении новых. Если уже “крепостное общество всегда было более сложным, чем общество рабовладельческое”[45], то несравненно более серьезно усовершенствовались политико-правовой и государственный механизмы государств по миновании ими эпохи противостояния капиталистической и социалистической мировых систем. Не вызывает сомнений лишь условное разделение функций государства на внутренние и внешние, причем во все исторические эпохи. Размеры и характер территории прямо влияют на наличие или отсутствие тех или иных функций государства, а также на их объем. Это относится к функциям и внешним, и внутренним. ----------------------- [1] См., напр.: Клименко Б.М. Государственная территория. Вопросы теории и практики международного права. М.: Международные отношения, 1974. С.109. [2]. Костомаров Н.И. Русь крещеная. Кн. I: Господство дома Св.Владимира. М.: Чарли, Смоленск: Смядынь, 1996. С. 61—62. [3] См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: БЕК, 1994. С.18. [4] Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.- 1990. № 2.. Cт. 22. [5] Ведомости Верховного Совета РСФСР и Съезда народных депутатов РСФСР. 1991. №51. Ст. 1830 [6] Подробнее см.: Курс международного права. В 6 т. Т. 3. С. 172—182. [7] См.: Курс международного права. В 6 т. Т. 3. С. 133 [8] Курс международного права. В 6 т. Т. 3. С. 134 [9] См.: Ушаков Н.А. Международное право: основные термины и понятия. С. 37 [10] Международное право. М.: Юрид. лит., 1970, С. 288 [11] СЗ СССР. 1926. № 32. Ст. 203. [12] СЗ СССР. 1927. № 12. Ст. 128 [13] Duverger M. Echec au roi. P.: Michel, 1978. Р. 10 [14] См.: Устав о предупреждении и пресечении преступлений. Прил.I к ст. 1 //Свод Законов Российской империи. Т.XIV. Спб., 1890. [15] См.: Энциклопедический словарь. Т. XXII”А”. Спб.:Брокгауз и Ефрон, 1897. С. 509. [16] См.: Басу Дурга Дас. Основы конституционного права Индии / Пер. с англ.; под общ. ред. М.М.Сайфулина. М.: Прогресс, 1986. С. 488. [17] Подробнее см.: Басу Дурга Дас.Указ. соч. С. 488—512. [18] Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 773. [19] Федеральное Собрание Российской Федерации. Совет Федерации. Заседание шестнадцатое, 7-10 февраля 1995 г. Стеногр. отчет. М.: изд. Сов.Фед., 1996. С.88-89. [20] Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: Изд-во БЕК, 1994. С.276. [21] Подробнее см.: Басу Дурга Дас. Указ. соч. С.494-505. [22] Курс международного права. В 6 т. Т. 3. С. 159—160. [23] Абашидзе А.Х. Защита прав меньшинств по международному и внутригосударственному праву. М.: “Права человека”, 1996. С. 63. [24] Курс международного права. В 6 т. Т. 3. С. 161. [25] Энциклопедический словарь. Т. VI”А”. Спб.:Брокгауз и Ефрон, 1892. С.694 [26] См.: Коровин Е. Экстерриториальность //Большая советская энциклопедия. Т.63. М.: ОГИЗ, 1933. С.387. [27] Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 43. С.223. [28] Там же. С.224. [29] См.: Концессии // Большая Советская Энциклопедия. Т. 34. М.: “Советская энциклопедия”, 1937. Ст. 181—183. [30] Там же. [31] Додонов В.Н., Каминская Е.В., Румянцев О.Г. Словарь гражданского права /Под общей ред. В.В.Залесского. М.: ИНФРА-М, 1997. С.129. [32] Богуславский М.М. Перестройка международных экономических отношений и правовая природа концессионных договоров // Международное сотрудничество и международное право. М. С. 101. [33] Богуславский М.М.. Указ. соч. С. 104. [34] См.: Декреты Советской власти. Т. XI. Октябрь — ноябрь 1920. М.: Изд- во политич. литературы, 1983. С. 252 — 253. [35] См.: Международное публичное право. Сборник документов. /Сост. К.А.Бекяшев и А.Г.Ходаков. Т. 1. М.: Изд-во БЕК, 1996. С. 34. [36] См.: Международное публичное право. Сборник документов. /Сост. К.А.Бекяшев и А.Г.Ходаков. Т. 1. М.: Изд-во БЕК, 1996. C. 34-35. [37] См.: Вико Дж. Основания Новой науки об общей природе наций: Пер. с итал. М.-Киев: “REFL-book”- “ИСА”, 1994. С. 379, 420—427. [38] Цит. по: Броунли Я. Указ. соч. Кн.1. С. 182 [39] Клименко Б.М. Государственная территория. Вопросы теории и практики международного права. М.: Международные отношения, 1974. С. 109. [40] Кожевников Ф.И. Юридические вопросы в деятельности Международного Суда за 1959 год //Советское государство и право. 1960. № 3. С. 102 [41] Шалланд Л. Юридическая природа территориального верховенства. Спб., 1903. С. 286—287 [42] История Советской Конституции (в документах). 1917—1956 / Под общ. ред. С.С.Студеникина. М.: Гос. изд-во юридической литературы, 1957. С. 752. [43] См., напр.: Общая теория государства и права /Отв. ред. Д.А.Керимов и В.С.Петров. В 2 т. Т.1. Л.: Изд-во ЛГУ, 1968. С.142.; Теория государства и права /Под ред. П.С.Ромашкина, М.С.Строговича, В.А.Туманова. М., 1962. С.29; Теория государства и права /Под ред. К. А.Мокичева. М.: , 1965. С.75. [44] См., напр.: Общая теория государства и права. Т.1. Л.: Изд-во ЛГУ, 1968. С.142-171; Черноголовкин Н.В. Функции Советского государства в период развернутого строительства коммунизма. М., 1960. С.3-33 и др. [45] Ленин В.И. Полн. собр.соч. Т.39. С. 76